开展土地发展权制度试点保障农民集体土地所有权

　　土地发展权制度是对改变土地使用用途和利用强度进行法律规制，以规范由于改变土地使用用途和利用强度后所产生的经济利益分配和权利归属。该制度最早产生于20世纪四五十年代的英国，随后在美国、法国等国相继建立。

　　土地发展权是一项可以与土地所有权相分离的权利。分离的模式有三种：一是土地发展权与土地所有权分离归国家所有（英国）；二是土地发展权从属于土地所有权，但可以与土地所有权分离而独立转让（美国）；三是土地发展权与土地所有权分离后，根据不同的情况分别归国家所有或私人所有（法国）。

　　土地发展权的归属有三种：一是归属土地所有权人，二是归属国家，三是根据不同的情况分别归属国家或私人。第一种处理方式有利于实现土地利用的高效率和耕地保护，防止城市向农村过度扩张。第二种处理方式有利于追求社会公平，防止因外生政策变化导致地价暴涨暴跌，影响土地所有者收益大起大落。第三种处理方式则是对前两种方式的兼顾。从美、英、法三国的实践来看，涨价归公与涨价归私之间的矛盾并非不可调和，二者在制度设计上完全可以通过土地发展权相互融合为土地发展权制度的组成部分。

　　土地发展权是土地用途管制机制市场化的产物。从经济学的角度来看，刚性的土地用途管制缺乏一种将开发受限制地区的正外部性行为内部化的产权设置。而土地发展权的设置正好可以弥补这一缺陷，实现了由可开发地区的土地所有者对开发受限制地区土地所有者的补偿，不仅可以将耕地保护、保护生态环境等公共利益的正外部性行为内部化，而且有利于实现社会公平。土地发展权的设置还有利于社会利用市场机制，通过土地发展权流转来实现土地用途管制。在市场经济条件下，土地发展权作为一种财产性权利，其转让是有偿的，由此可以利用市场的价格机制充分发挥土地发展权对土地开发利用的调控和平衡功能，促进土地资源的合理配置。

　　目前，我国农地保护特别是耕地保护所面临的情况，与美国当年配置土地发展权时耕地大量流失的历史背景类似，应开展土地发展权制度试点，按照土地作为农民集体的公共财产神圣不可侵犯的宪法原则，保障农民集体土地所有权，把土地发展权制度作为实施城乡规划和土地用途管制制度的有效途径。

　　（高洁等《英、美、法土地发展权制度对我国土地管理制度改革的启示》，《经济社会体制比较》2011年4期）

　　农村土地流转中政府角色尤为重要

　　农村土地流转是家庭联产承包责任制适应社会经济发展的时代选择，是防止农地抛荒、实现农业规模化经营、转移农村剩余劳动力、实现城乡统筹发展、增加农民收入的必然要求。采取随机抽样和典型调查相结合的方式，对重庆市江北统筹城乡改革和发展试验区的312户农户土地流转情况、态度、认知程度、参与积极性等进行实地调查。结果表明，在丘陵山地区，人均耕地少且地块细碎化，农业经营收益低，土地转出的意愿很强，同时也存在着一些转入意愿。一个家庭中外出务工人员比例越大，农民越想转出土地，这也是农民转出土地的首要直接因素。非农收入比例越高，农民转出土地的意愿越强；同时，转出土地农户比转入土地农户的非农收入比例高，总收入也高。农户愿意转出耕地，尤其是较分散的耕地，而不愿意转出园地。受教育水平高的农户的农业发展思想转变较快，可能发展为农业经营大户。

　　在政府推动下，双溪村基本实现了全村土地流转。而其他12个村的土地流转规模则因缺乏政府的大力支持而很小，不能够满足农民的需求。无论是已经大规模发生土地流转的村庄还是尚未大规模发生流转的村庄，农民对于土地流转的目的、意义以及方式等基本信息都不是很了解。这在一定程度上造成了农民的盲目行为和后悔情绪。因此，政府在土地流转中要适度引导和监督，不能过度干预农民的意愿和行为。由目前土地流转情况看，政府急需向农户加强土地流转宣传，同时给土地流转双方提供流转信息和交易平台，并积极给农村招商引资，公平公正地解决土地流转中的纠纷问题。

　　（裴厦等《农地流转中的农民意愿和政府角色——以重庆市江北区统筹城乡改革和发展试验区为例》，《中国人口·资源与环境》2011年6期）

　　

《中国社会科学报》版权所有，转载请注明出处及本网站名。