我国推行官员问责制，从个体上说，有利于强化官员的责任意识，打破干部“能上不能下”的陋规；从整体上说，有助于整肃吏治，建立廉洁、高效的责任政府。因此，官员问责制一定程度上可谓中国新一轮政治改革的亮点。

　　无序复出现象严重

　　但在政治现实中，我国问责官员复出中存在着无序现象，严重影响了问责制的成效。这种无序性首先表现在问责官员复出几乎成为“潜规则”。从2003年开始我国内地首开“问责”之风后，已有上千名官员或引咎辞职或免职，其中绝大多数在一段时间后又重新复出。其次，问责官员复出不透明，复出操作大都是悄悄进行，公众根本没有知情权、参与权、表达权、监督权。这种“低调复出”与舆论报道铺天盖地的“高调问责”形成了强烈对比。再次，问责官员复出时间过快。仅仅一周或几个月内马上复出者比比皆是，明显违背了《党政领导干部选拔任用工作条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》对问责官员“一年内不得担任与其原任职务相当的领导职务或者提拔任用”的规定。由于我国问责官员复出乱象丛生，许多问责官员复出很快，而且官复原位（更多的时候表现为官员级别不变、岗位变化），同时又在复出之前享受与问责前一样的待遇，难怪不少公众和社会舆论把官员问责期间戏称为“带薪休假”。

　　问责官员的无序复出，对推进问责制度、建设责任政府乃至政治文明带来严重危害。一方面，难以对责任官员起到惩戒作用，亦难以对其他官员起到警示作用，滋长了官员的侥幸心理；另一方面，导致公众对官员问责制的失望，以及对于复出官员的不满。究其原因，主要有两个方面。一是我国问责官员复出制度本身存在问题。在为数不多的涉及问责官员复出的规定中，或是笼统表述为“适当安排”、“酌情安排”，非常模糊，执行者可以任意发挥和安排；或是缺乏对具体的复出条件与程序的规定；甚至存在不同规定之间的差异与不协调，如《中国共产党纪律处分条例》将复出时间规定为二年，而《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》则规定为一年。此外，对于问责复出后不能担任与原职务相当的职务，也没有规定具体的时间。这些制度缺失都为问责官员的无序复出打开了大门。二是我国问责官员复出的执行存在问题。2009年出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》明确规定：引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。但这一规范在实际执行时产生严重偏差。

　　规范问责官员复出的对策建议

　　为使我国问责制产生应有成效，必须进一步规范问责官员的复出问题，当前亟须从以下几方面加以完善。

　　1.复出应满足实体条件

　　问责官员的复出，首先要满足复出的实体条件。哪些问责官员可以复出，可以从以下几方面考虑：一是看问责的缘由。即要考虑官员所犯错误的性质，是决策失误还是主观故意，是一时之失还是蓄谋已久，是能力欠缺还是道德败坏。对于前者可适当考虑给以复出机会，对于后者显然就不适宜复出。二是看前置责任。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定“对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职”。显然，这五种问责方式是根据官员责任大小形成递进关系，本文认为“引咎辞职、责令辞职”的可以复出，“免职”的不能复出。三是看官员所负责任的性质。在问责中，有的人是因为直接责任而去职，有的人是因为道义责任而去职。显然，在复出时，对前者的复出要求要严于后者。四是看问责后的后续表现，即看其问责后的德、勤、能、绩各方面的表现。

　　2.复出程序加强公开性

　　问责官员的复出，不仅要在实体上符合复出条件，更应该符合程序公正。问责官员是否达到了复出条件，必须经过认真、细致、慎重、严格的考察和评议。若没有程序正义，也就没有实体正义。在问责官员复出程序的制度设计上，应该考虑：一是官员复出除了要遵循领导干部选拔任用的一般程序外，还应该在适当环节上增加更加严格的规定——比如扩大表决权、邀请公众参与复出表决等。二是官员复出要经过一定范围内公众的公开评议，公开评议未能过关的官员，不得复出。三是官员复出决定的依据、理由甚至复出官员的推荐人等，都应当主动公示，而且公示的范围、公示的时间、公示的方式必须合适。

　　3.复出时间与职位规定应更严格

　　《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条规定：“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。”表面上看，这一制度有严格的“一年”硬性规定，但实际上，这一关于复出时间的规定实质上是空的，因为只要不是担任与其原任职务相当的职务，可以随时复出。所以，因“黑砖窑事件”被撤职的临汾市洪洞县原副县长王振俊，不久马上复出，担任该县县长助理。这一做法并不违规，但确实损害了政府的威信、损害了问责制的成效，引发了公众和社会舆论的不满。

　　从严格官员问责的角度，建议修改上述规定，去掉“与其原任职务相当的”，改为“一年内不得重新担任领导职务”。同时，为避免一年后马上官复原职，还可以进一步规定“二年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。归纳起来，可以把《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条修改为“引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部，一年内不得重新担任领导职务，二年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”。这一规范比原规范更严厉，对问责官员更有惩戒作用；同时，这一规范使得可以根据其重新担任较低级领导职务后的表现来决定以后是否任用为与其原任职务相当的领导职务，这也使官员复出有了德、勤、能、绩上的依据。再者，这一规定与《中国共产党纪律处分条例》第十三条规定“党员受到撤销党内职务处分，二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务”的时限一致，从而也避免了不同制度间的冲突。上述这一规定实际上已暗含了关于问责官员复出职位的规定，即不宜一年后直接官复原职，而应该先在比原任职位低的职位上任职，然后再根据在这一职位上的德、勤、能、绩各方面的表现，决定是否重新担任与其原任职务相当的领导职务。

　　如果问责官员复出不规范，问责就会如同儿戏，不仅官员会有恃无恐，而且公众也会极度失望。这样，问责制就会彻底沦落为形式主义。因此，必须从复出条件、复出程序、复出时限、复出职位等方面进行严格、细致的规范。特别要强调的是，问责官员的复出规范要全国统一，并保持相对稳定，以避免复出不公。

　　（出处：中国社会科学报　作者：周亚越　单位：宁波大学法学院）

　　

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