地方政府性债务管理与风险控制

　　编者按：当前，地方政府性债务给国家财政和经济安全带来了严峻而紧迫的挑战。据国家审计署2011年6月27日发布的报告显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元。在未来三年里，地方政府性债务将进入偿还高峰期。如何加强地方政府性债务管理、防范与化解地方政府性债务风险，成为摆在政策制定者与理论工作者面前的重大课题。

　　从国家审计署发布的2011年第35号报告来看，全国地方政府性债务总规模为10.7万亿元，其中政府的直接债务为6.7万亿元，其他的4万亿元为或有债务。从整体来看，地方政府性债务的当前风险是可控的，并未发生地方政府性债务危机。

　　地方政府性债务风险现在可控，但不等于未来风险可控，更不等于未来绝对不会发生危机。未来是不确定的，要防范地方债务危机，必须有动态的系统性思维，彻底抛弃静止、片面的债务风险观。

　　近两年，地方政府性债务增长较快，债务规模比以前大，有观点就认为风险增大了；那么，如果相反，地方政府性债务规模缩小了，是否就可以认为其风险缩小了呢？其答案是不确定的。单纯以静态的债务规模本身的大小来判断其风险，是一种直观的、却不合逻辑的认识，这很容易造成误判，要么夸大风险，要么缩小风险。无论是夸大还是缩小，这本身都会带来新的风险。夸大风险，甚至误以为发生危机，就会导致市场恐慌，甚至引发国际社会对我国经济走向形成负面的评价；同样，若是缩小风险，就会导致风险在不知不觉中不断累积，最终酿成危机。

　　政府属于公共主体，与属于市场主体的企业债务相比，其性质是不同的。企业债务是基本确定的，只是承担法定的责任和义务。而政府与企业不同，其债务是不确定的，不仅要承担法定的责任和义务，而且还要承担社会推定的责任和义务。从债务矩阵来看，企业承担的债务只有两类：法定的直接债务和法定的或有债务；而政府承担的债务却有四类，还要加上两类：推定的直接债务和推定的或有债务。而后两类债务并未记录在会计账目上，只有到了发生的那一天才能知道，因而是不确定的，例如对引发公共风险的机构进行救援。因此，与企业比较，政府债务具有很大的不确定性，其风险控制很难临摹企业债务的风险控制方法。如果只是根据账目上已有记录来控制债务风险，则可能导致严重的风险敞口，使政府债务风险失控。这对地方来说尤其如此。

　　为此，地方政府性债务风险的控制，从方法论来看，有两个要点：一是要认清地方政府性债务的性质，其风险控制的视野必须超越地方政府性债务的会计记录；二是要认清地方政府性债务只是地方经济社会系统中的一个要素，不能孤立地观察和评判，债务风险控制的视野必须超越债务本身。具体来说，有以下几个方面。

　　一是地方公共风险的控制。从理论上说，地方政府性债务都缘于地方公共风险，否则，就不会产生债务。近两年地方债务增长很快，是源于国际金融危机对我国的冲击。地方政府债务融资，无论用于公共设施建设，还是环境治理和生态建设，或者是保障房的建设，都是因为经济、社会或自然领域公共风险的存在。地方债务规模与地方公共风险是成正比的关系，尤其是对于具有很大不确定性的推定债务，往往是公共风险迫使地方政府不得不事后买单形成的。只有真正控制了地方公共风险，才能控制住地方政府性债务风险。

　　二是使地方政府性债务与地方经济增长形成良性循环。风险是面向未来的。控制地方政府性债务风险，关键是控制债务增量带来的风险。而债务增量的风险不只是限于微观层面有无现金流，或者有没有偿债的资金来源，更重要的是债务与经济增长是否形成良性循环。如果新增债务有助于增强经济增长的后劲，而经济增长的强劲又为地方政府财源和财力提供了基础和保证，那么，从整体来看，地方政府性债务风险就会趋于收敛。这类债务可以称之为“良性债务”。如果出现相反的情况，债不少，钱花了，而经济增长后劲没有增强，那么，地方政府性债务风险就会扩散。这类债务可以称之为“恶性债务”。地方政府良性债务占比高，则风险预后趋好；否则，风险状况就会恶化。

　　三是调整地方政府的资产与负债的匹配状况，使之更加优化。这包括两个方面：资产与负债的总量匹配；资产与负债的结构匹配。从我国的公共产权制度来观察，地方政府的资产负债总量的匹配状况良好，即从总账来看，地方政府不是净负债，而是净资产，即资产总量大于负债总量。但从资产与负债的结构匹配状况来分析，不能过于乐观，仍不能排除有的地方出现债务违约的情形。审计署的债务报告只是确认了债务方面，而资产方面的总量与结构、存量与增量仍有待于弄清楚。这是控制地方政府性债务风险的一个重要条件。

　　四是建立健全地方财政风险的管理框架，并把债务风险纳入这个整体框架之中，避免碎片化管理。在风险日益增多的现代社会，政府财政风险管理框架的建立是十分必要的，这包括经济风险、社会风险、自然风险、金融风险、外部风险等多个方面引发和形成的政府财政责任，债务风险只是其中的一部分，而债务风险实际上又和其他各种公共风险紧密地联系在一起，在一定条件下相互转化，因此必须从整体来考虑。

　　五是要明晰各个风险责任主体及其责任。风险管理涉及多个环节，是一个系统性的问题，必须把各个环节的责任放到整体之中来加以明确并制度化。例如，融资、投资、建设、管理等各个环节的责任主体要清晰；政府各个部门、政府各个部门与投融资公司、投融资公司内部各个方面的责任也都需要明确。

　　六是提高地方政府债务融资的透明度。透明是最好的、最有效的风险监控方式。政府性债务信息包括种类、期限、本息等公开只是一方面，还应当包括地方政府融资的短期、中期、长期规划，并形成约束，避免地方政府融资的随意性；债务融资的方式，如直接融资或间接融资、以直接债务方式融资或者以或有债务方式融资等；债务资金的使用以及债务的偿还等，实现全过程及其各个环节的透明。

　　（出处：中国社会科学报　作者：刘尚希　单位：财政部财政科学研究所）

　　

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