改革开放以来，伴随我国体制、政策、管理层面的深入变革和不断发展，地方政府多年以来累积了大量的债务，并呈现出不断扩张的态势，引起了社会各界的高度关注。据2011年6月27日国家审计署发布的审计结果显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达到了107174.91亿元。若地方政府债务风险不能得到积极和及时的控制和化解，则将会向中央财政转嫁，进而会严重威胁社会稳定和国民经济的可持续发展。为化解和防范我国地方政府债务风险，现提出以下建议。

　　变“堵”为“疏”，允许地方政府有条件地发债。实践证明，光靠“堵”不能解决地方政府负债的问题。地方政府债务只有置于阳光之下，处在政府的掌控之中，才能对其进行风险控制。综观国际先进经验和历史长河，允许地方政府发债将是大势所趋。但基于中国的特殊国情，首先，我国放开地方政府发债应采用渐进方式。可以先修订《预算法》和《担保法》中有关地方政府融资的相关条款，使地方政府发债合法化，从而赋予地方政府真正意义上的信用主体资格；然后，对部分不超过政府债务预警线且财力较好的地方政府，应允许其在中央财政严格审批和监管下，逐步开放地方债券市场并发行一定数量的债券，从而有效地制约当前地方政府预算的软约束。其次，我国现行中央集权制的政体使中央政府对地方政府的债务风险依然存在连带处置责任，不可能像联邦国家那样允许地方政府破产。因此，我国地方政府发债应该是有限制、有条件地在中央政府控制范围下进行。基于日本与我国相近的财税体制，可以考虑借鉴日本对地方政府债务发行实行计划管理的做法，由中央政府编制地方政府发债计划（包括发行总额、用途、各种发行方式的发债额）并由地方政府参照执行，同时中央还应拥有地方政府债券发行的批准权和审核权，并将通过发债所形成的资金限定在市场失灵的领域内，如促进民生的公共服务和基础设施建设上。

　　追根溯源，有效控制地方政府负债冲动。地方政府负债冲动，加之政府信用幻觉的存在，是地方政府债务不断膨胀的重要推力。而造成地方政府负债冲动的根本原因在于盲目追求经济指标的政绩考评机制。因此，建立科学的政绩考评机制能够从源头上控制地方政府债务的需求。政绩考评机制应以科学发展观为指导，将中长期政绩和短期政绩、显性政绩和隐性政绩、经济性政绩和非经济性政绩、局部性政绩评价与全局性政绩评价相结合，立足全局与长远、国家与人民的根本利益，破除对经济指标的盲目崇拜和追求。此外，应按照服务型政府要求，建立政府公共服务绩效评价机制和效果反馈机制，把居民收入增长率、中小学入学率、社会保障覆盖率、失业率、刑事案件发案数、重大事故发生率、城乡人均公共绿地覆盖面积、公共文化设施数量、环境污染指标等体现公共服务质量和社会发展的重要指标纳入政府绩效考核范围，将政府职能切实转变到为社会提供基本的公共产品和公共服务上来。

　　深化改革，强化地方政府债务风险管理。强化地方政府债务风险管理主要从四方面着手。首先，要尽快建立一套全国规范统一的债务管理机制和制度体系，规范地方政府行为，并建立起切实有效、具有可操作性的地方政府债务规模管理和风险预警机制。其次，依据国发〔2010〕19号文的指导思路，研究将地方政府债务收支纳入预算管理。值得注意的是，把地方政府债务纳入预算管理的实质不仅是简单地在预算中反映地方政府债务的信息，而是将可能存在的各种类型的债务风险项目清算编目，单独编制地方政府债务子预算，使地方政府债务的负担状况、还本付息情况、债务总额等透明化；还应该明确地方政府债务对其资产负债状况和风险的影响，并据此进行公共资源的有效配置和起到政府债务决策的约束作用。再次，考虑对现行地方单式预算进行改革，编制复式预算，并将其纳入复式预算体系，使地方政府债务管理走上规范化、法制化、科学化的轨道。最后，还要明确负债主体。以财力为主要还款来源的债务应统一由财政部门进行举借和偿还，实行债务归口管理。

　　坚定不移，继续规范和清理地方融资平台。我国政府已意识到地方融资平台的潜在风险，近年来频频发文进行整治。如国发〔2010〕19号文以及四部委联合发布的《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》。地方融资平台的问题根源不在于平台本身，而在于规范不力。在目前地方融资渠道尚不顺畅、手段单一的情况下，地方融资平台仍然还有存在的必要。下一阶段，我国应进一步加大对地方政府融资平台的清理和规范力度。首先，针对现有地方政府融资平台定位过宽的问题，要制定全国统一标准，将地方融资平台限定在基础设施建设等公益性领域。其次，将包括区县一级还款能力明显不足的融资平台纳入重点风险控制的范围，监控的内容包括还款来源、资本金状况、抵押担保规范程度、资金流向、地方政府财政风险等。再次，针对现有地方政府融资平台数量过多的问题，要对其进行重组、收缩，制定不同的规范和清理方案，对于承担公益性事业、项目收入不足以清偿贷款的，应进一步落实其还款的来源和责任；对于收益较高、能够清偿贷款的项目可尝试将其与地方政府分离，消除政府对融资平台的行政干预，进行完全市场化的运作，弱化融资平台的政府信用，强化其企业信用，建立产权明晰、政企分开的现代企业制度。

　　解放思想，充分利用民间资本缓解支出压力。我国经过了30多年的改革开放，民间已经积累了大量的货币资本，在形成多元化投资渠道的目标下，应通过引导民间资本来缓解地方政府的支出压力。在引入民间资本方面，可以考虑从构建多层次的融资平台着手。将融资平台按收益性质分为营利性、准公益性和公益性三类，对于营利性融资平台可以采取完全市场化的融资模式。对于准公益性融资平台，可以考虑应用BOT、BT等方式让更多的民间资本进入地方公共工程建设领域，如轨道交通、污水处理等，并采取政府与社会力量合作型的融资模式。但公共工程是公众普遍受益的公共性产品，引入民间资本进行公共工程建设，政府还必须对其进行严格的监管和约束，保证公共产品提供的质量。对于公益性融资平台则应该由政府部门承担。此外，还应充分利用和发挥“城投债”作为相对标准化的债务性融资工具的优势，进一步引导其发展，以改变以银行贷款为主的融资格局，从而降低金融风险，实行制度化、规范化的地方政府债券融资模式。

　　（出处：中国社会科学报　作者：黄燕芬　邬拉　单位：中国人民大学公共管理学院）

　　

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