日前，国务院法制办公布《精神卫生法（草案）》（以下简称《草案》）全文，公开征求意见。纵观草案以及坊间各种议论，很难回避这样的问题：这是精神卫生立法，还是反不正当精神强制收治条例？可能的结论是，精神卫生立法条件并不成熟，《草案》将重点过多放在了目前精神病强制收治制度在实施中出现的严重偏差问题上面。

　　立法重点不应在于“被精神病”
　　目前我国精神卫生领域最突出的问题，一方面，是精神疾病患者得不到及时、恰当的治疗，并遭受普遍的偏见和歧视；另一方面，是他们被亲属、工作单位或政府机关基于非精神病理由，送进了精神病院，即出现了所谓的“被精神病”现象。

　　《草案》第1条明确了立法目的，“为了维护和促进公民精神健康，预防精神障碍发生，促进精神障碍患者康复，规范精神卫生服务，保障精神障碍患者的合法权益”。立法的重心在于保护精神障碍患者（即通俗意义上的“精神病患者”）的权益，规制的主体应该是提供精神卫生服务的政府机构、医疗单位和个人，客体则包括“预防—治疗—康复”的整个过程。应该说，立法目标清晰而明确。

　　被定位为我国首部保障精神障碍患者权益的法律《精神卫生法》，明面上确实写上了很多权益保护，比如尊重人格及不得歧视、侮辱和虐待，也包括了积极的预防和康复计划。但遗憾的是，在国家预算方面草案没有拿出实质性规定，一切都靠地方政府“量力而行”。

　　不仅如此，对亟待解决的高比例重症精神疾病患者得不到及时救治的问题，《草案》依然束手无策。《草案》虽然没有明说，但其巧妙的文字安排依然表达了精神病人照顾、监护问题主要在家庭范围内消化的用意，政府只是起到辅助作用。这一安排本没有什么大问题，诸多发达国家都是这么设计的，问题是在家庭消化不力时，政府是否有义务承担起监护和照顾责任。

　　就及时就诊问题，《草案》是如此安排的：精神病患者区分涉嫌刑事犯罪患者和普通精神疾病患者，前者由公安局负责送治；没有刑事犯罪嫌疑的患者，又区分为属于乞讨流浪人员的患者和非乞讨流浪人员患者，前者的送治由民政部门负责，但有一个前提，即这些乞讨流浪人员没有或者查找不到监护人或近亲属。综述之，只要有监护人或近亲属的精神病患者，除非涉嫌犯罪，否则政府机构没有当然义务启动送治程序。我国现阶段精神病救助问题若能依靠监护人、近亲属解决，还会有所谓的80%重症患者得不到救治的情况吗？

　　及时就诊这一基本问题得不到解决，如何能说我国精神卫生立法条件已经成熟了呢？那么多对《草案》的正面评价又是从哪里来的呢？答案是，《草案》积极回应了近些年的“被精神病”这一热点问题，尤其对目前精神病强制收治制度中容易被滥用的环节，《草案》都有颇为有效的堵截对策。其实，就现实中极不正常的“被精神病”问题而言，应向《刑法》寻找答案。现在依靠精神卫生立法给予救济，并不是不可以，但这只应该是例外环节，眼下却成了《草案》重中之重，不得不说，该《草案》太偏重所谓“被精神病”问题。如果当务之急是反“被精神病”，那么不妨先制定《反不正当强制收治条例》。

　　破除“被精神病”现象 关键在于规范医疗机构

　　《精神卫生法》立法者眼里的，首先应该是真正的精神病患者，这是一群非常特殊的弱势群体，急需救治帮助。其次应该是承担了主要监护、照顾义务的家人（法律意义上的监护人和近亲属），他们是否以及是否能够尽心尽力地照顾精神病人，是切实保障精神病人权益最基础也是最关键的一环，可以说，没有他们的积极配合，《草案》设计的精神病预防、治疗和康复计划一定会落空。

　　然而，近些年在诸多维权律师和媒体的努力下，人们了解到，在我们这个家庭本位的国家里，眼下却发生着数量众多的、仅仅为了争夺财产就把家人送进精神病院且阻止医院放人的恐怖事例。与之并行的是，单位（尤其国企）、民政部门、公安部门都有无可争辩的送治权。

　　应该承认，如果历经26年准备的《精神卫生法》近日得以出台施行，同媒体不断曝光的那些“被精神病”事例以及维权人士的不断呼吁不无关系，那么，《草案》公布后全社会把关注点集中到立法者是否设计了防止“被精神病”的机制，也是不难理解的。可能的机制无非就是，事先预防滥用以及事后补救。前者包括防止送治人滥送和医院滥收，后者包括给予被害人赔偿救济以及严惩滥用强制收治程序者，以警示后犯者。事后补救是一种不得已行为，无论哪种形式的补救都难以抹平被害人由“被精神病”造成的伤痛，所以人们希望在强制收治的源头，即送治、就诊阶段就堵截住滥权之可能。

　　《草案》在这方面作了努力。最大的成果是，《草案》明确规定精神病患者住院治疗（即通俗意义上的“强制收治”）实行自愿原则，且将自愿原则理解为征得患者本人的同意。而更早的草案虽然也规定自愿原则，但自愿主体还包括了监护人，这便为监护人滥用监护权打开了方便之门。

　　作为自愿原则必要的例外，《草案》规定，“伤害自身、危害公共安全或者他人人身安全、扰乱公共秩序危险的”，可以对其实施非自愿住院医疗。这一点几乎没有可争议之处，若危险已经发生的话。有争议的是，第26条规定，对“将要”发生上述危险行为的患者，“其监护人、近亲属、所在单位、村民委员会或者居民委员会、当地公安机关应当立即予以制止，其监护人、近亲属并应当将其送往医疗机构进行精神障碍诊断”。不少法律人士对“将要发生”这一措辞深表忧虑，觉得它可能成为陷害健康人的陷阱，因为这等于谁都可以主观臆断某人为精神病。

　　的确有这种可能。只是，明知患者会发生危险行动不测，但一定要等到危险实施后才允许监护人、近亲属采取必要的制止措施，使得本身可以防止的悲剧实际发生，这样的立法决策符合理性判断吗？立法者能够接受吗？

　　在相关家属、单位或公权力机关滥用送治权和不能及时制止患者危险行动之间，立法者必须作出选择。笔者以为，避免后者为优先。其考量不是可以牺牲少数“被精神病”的无辜者，而是在于，强行送治本身还不等于强行收治，是否实施非自愿住院，得有权威的医疗机构的科学诊断，而并不是送治家属或其他单位机构说了算。试想，若没有医疗机构出于利益考量，或者迫于某些单位和机构的压力予以积极配合，媒体曝光的那些“被精神病”事件怎么可能发生。

　　当然，立法者可以预设，无论是监护人、近亲属，还是村委居委、民政局或公安局，启动精神病强制送治程序都有滥权之嫌疑，从而须限制住送治人范围和提高送治门槛。其实《草案》就是这么做的，比如，除了监护人和近亲属，所在单位、村民委员会或者居民委员会不再有送治权，公安局也只有在患者实施危险行为后才能介入实施送治就诊。殊不知，这是一把双刃剑，虽然送治人范围缩小会减少滥用送治权的机会，但也会减少真正精神病人及时就诊治疗的机会，从而增加受其伤害的人员和财产总数。

　　如何取舍才符合公共利益，需要更多的专题调研和估算。而《草案》组织者显然没有做好充分的准备。

　　精神卫生立法不能成为维护部门利益的可能工具

　　一部以“维护和促进公民精神健康，预防精神障碍发生，促进精神障碍患者康复，规范精神卫生服务，保护精神障碍患者的合法权益”为立法目标的《精神卫生法》，在实现目标方面没有提供任何实质性的措施，即便将重点放到“反不正当强制收治”上，一些关键节点，如强制收治的司法前置制度，以及起码的强制收治复审决定制度，也尚未落实。我们迫切需要一部精神卫生立法，但并不是一部以此为名的立法。

　　这里重点观察一下《草案》规定的从业资格问题。《草案》对目前在精神卫生领域的从业者及其工作内容做了以下区分。

　　最高一级是“精神科执业医师”，可以为精神病患者做诊断、开处方和实施外科手术。值得注意的是，他们通常毕业于医学院，是在医院工作的科班专职医生，通常没有经过心理治疗培训，很难从事心理治疗工作。

　　次一级是“心理治疗师”，根据《草案》规定，需要具有医学、护理学、医学（临床）心理学或者心理学相关专业的本科以上学历，但依然不能做精神障碍的诊断、开具处方或者提供心理治疗以外的药物治疗、外科治疗，并且必须在医疗机构内开展心理治疗活动。总之，心理治疗师是配合精神科医生从事治疗辅助工作的。

　　最低端是“心理咨询人员”，从《草案》文字明面看，几乎就是陪健康人聊天解闷的，因为“心理咨询人员发现接受咨询的人员可能有精神障碍的，应当建议其到符合本法规定的医疗机构就诊。心理咨询人员不得从事心理治疗或者精神障碍的诊断、治疗”。

　　不了解我国精神、心理治疗界情况的人，也许会觉得《草案》规范精神卫生领域的执业资格，是对病人负责的表现。实际上，这里却至少隐含了三大问题。

　　第一，构成了精神卫生系统对心理学界的垄断。世界范围内，精神卫生领域的治疗实行精神科医生和心理医生双轨制。前者一般在卫生部管辖下的医院执业，一般从事药物和外科治疗；后者则受心理协会管理，大部分在私人诊所，或者在学校、工厂、监狱等成员众多的机构设专员进行心理咨询和治疗工作。我国心理学发展起步较晚，但基本沿着这一模式发展，且趋向完善。

　　心理学界目前由两部分人员组成，一部分是大学心理学专业毕业生，《草案》中的“心理治疗员”，大部分在私人诊所等非医疗机构进行心理医师工作，且自己不能开设医院性质的医疗机构。另一部分人员，是2001年以来，劳动部通过自设职业标准、提供职业培训以及办理职业证书“一条龙”服务培养出的成千上万的 “心理咨询师”大军，其门槛只有500小时课程，如果你发现出现在电视台谈话节目中的与平常人没有多大区别的心理咨询师，那可能就是来自这支“劳动部”大军。但10年来，其中也有不少具有天赋且勤奋的咨询师，已经在从事心理咨询（治疗）工作，且成绩不俗。

　　《草案》通过后，除了少部分能被医院吸收的科班心理治疗师外，大部分心理治疗师和几乎所有的劳动部心理咨询师，都将被排除在心理咨询治疗领域之外。《草案》是对前几年心理学界资质不高，尤其劳动部过于宽松的认证制度，以及可能已经造成的或潜在的负面作用加以规范和矫正。但将诊断与治疗权归于医务机构内医务人员，会给被排除在外的心理治疗师，尤其基于劳动部政策而付出了极大的精力、财力和心血的“心理咨询师”，造成极大的伤害。他们的信赖保护利益也是立法者需要考量的，况且，由于牵涉人数巨大，此项政府的无信行为极有可能成为社会不安定隐患。

　　第二，精神卫生系统对心理咨询与治疗的行业垄断，不仅损害从业者的职业自由，也不符合精神、心理疾病预防、治疗和康复的实际需要。一方面，《草案》基于方便从业人员的区分，把咨询、治疗和诊断作了截然划分，这并不妥当。《草案》禁止心理治疗师作精神障碍的诊断和治疗，而只作心理治疗，然而心理治疗也需要做诊断，于是人为地划分出精神障碍诊断和心理障碍诊断，这在专业上不合理。另一方面，稍有心理治疗常识的人都知道，《草案》将心理咨询和治疗严格区分，也是不科学的，因为两者界限非常模糊，多数时候咨询本身就是治疗。

　　第三，将心理治疗限制在精神医疗机构内，不仅不符合国内目前医疗机构的医疗人力资源配置，也不符合患者利益。相当数量需要心理治疗的患者，尚能维持正常人的生活和工作，很不愿意去精神病院就医，但已经有意识并且接受心理治疗。《草案》其实剥夺了病人的选择权。

　　总之，精神卫生立法还在草案讨论阶段，我们需要警惕“被精神病”模糊了精神卫生法律本身应具备的价值，更不能成为维护部门利益的可能工具。

　　（出处：中国社会科学报　作者；黄卉　单位：北京航空航天大学法学院）

　　

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