日本大地震已经过去，但地震、海啸特别是核泄漏引发的危机仍在持续。日本政府和国民应对大灾难的措施和能力受到各国关注，同时引发很多国家对自身防灾减灾应急预案和突发公共事件应急管理体系的重新审视。

　　今年第十一届全国人大第四次会议上，政府工作报告明确指出，要健全突发事件应急体制，完善防灾减灾应急预案；“十二五”规划也将健全突发事件应急体系列入国民经济和社会发展的主要任务。

　　“全球一体化背景下，应对国外的灾害样本进行深入分析，以完善中国的应急管理体系。”中国地震局应急预案管理专家组副组长、河南理工大学应急管理学院执行院长夏保成告诉记者。

　　快速发展中的中国，如何汲取日本应对大地震危机的经验教训？如何强化应急管理体系建设？如何完善应急管理事业及建立防灾减灾应急预案？如何培养公众的应急事件应对能力？本报记者带着这一系列问题，走访相关领域的多位专家学者，倾听他们的真知灼见。

　　制定完备的紧急状态应对法

　　伴随着全球不稳定因素时有发生给我国公民带来的影响以及各种重大公共卫生事件、社会安全事件、自然灾害、事故灾难等突发公共事件的频发，我国对建立和完善应急管理体系日益重视。2007年开始实施的《中华人民共和国突发事件应对法》从预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建、法律责任等方面，为我国应急管理作出系统规定 。

　　以该法为指导，按照分级响应、属地管理总则，目前从国务院到各部各省均建有相应级别及类型的突发公共事件应急预案，针对各种自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全等分门别类的突发公共事件应急预案也达数百万件。同时，该法囊括的“一案三制”之核心内容被称为我国突发事件应急管理体系建立健全的重要基础和制度保障。“一案”即设立相应应急预案，“三制”包括体制、机制和法制。

　　国家减灾委专家委员会委员、南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任童星认为，体制要解决的是应急责任主体问题，机制解决的是应急行动规则问题，法制则是应急体制和机制合法性的强有力保证。

　　“法律法规的颁布实施体现了我国对突发事件应对管理工作的高度重视。但是，完善应急管理体系还需要引起三方面注意。”暨南大学应急管理学院院长李从东说，第一，我国目前的应急预案编制针对地震、台风、公共卫生事件等单一事件的预案多，对于公共管理实践中的链式灾害的应急预案还不够，比如日本地震引起海啸，海啸引起核辐射，之后引起食品污染等。第二，突发公共事件发生后的联动协调机制不够完善。应急管理体系具有多部门多专业的复合性工作机制，需要各部门联动协调才能有效处置危机。第三，应急预案编制需要更加注重高仿真度的演练，不能纸上谈兵、沙盘推演。

　　夏保成对此持赞同意见。他说，北京奥运会、上海世博会的案例已经证明，只有有效的应急预案才能促使应急管理工作正常运行，以事先监控、应急响应系统、事态控制为组成部分的预案编制框架必须加强对预案的模拟演练强度，通过分析解剖国内外各类型的灾害样本，分析灾情发生的规律，反复检验预案的科学合理性，才能制定出真正符合实际操作能力的预案。由此我国的应急管理体系也会在实践中逐步得以完善。

　　中国社会科学院法学研究所研究员、《中华人民共和国突发事件应对法》起草专家组成员莫纪宏说，日本是一个多灾害国家，因此在灾害方面的立法很健全。日本国土厅编有《防灾六法》，每年修订一次，里面汇集了所有防灾方面的法律规定，也包括核事故的应急和处理。此次日本大地震发生后出现的核事故，法律层面没出现大问题，主要是公共政策出了问题，即对核事故的危害性认识不足，所以，现有的立法措施无法满足应急要求。这给我们的教训是立法在规定防灾减灾时要注重立法自身的科学性，特别是灾害预防工作，必须要建立在科学研究和实践经验的基础上，灾害预防工作必须做到“未雨绸缪、防患于未然”。

　　莫纪宏说，从我国目前的紧急状态立法来看，最紧迫的是需要制定一部《紧急状态法》，规定《突发事件应对法》不能解决的诸如巨灾、大灾难等危机的应对工作，还可以就自然灾害、矿难事故、突发公共卫生事件和社会安全事件单独立法，一些单行的法律，例如灾害救助、灾害保险等方面的立法也需要列入立法议程。

　　科研助推应急管理体系建设

　　“我国的突发公共事件的应急管理科研队伍急需大力发展，还需要组织各个方面的力量共同协作推进应急管理基础科学研究的进展，为应急管理科学水平的全面提升提供基础支撑。”李从东说。

　　作为应急管理体系建设中不可或缺的力量，科研系统和教育体系正日益受到重视。尤其在发达国家，科学服务和教育系统在其整个应急机制中起到很大作用。

　　在美国，政府通过资助国家实验室、与大学共建研究中心及成立课题和项目组织机构供美国个案研究机构从事应急管理研究工作等方式，来实现应急管理科技体系的研究和创新。

　　在加拿大，政府每年在应急准备学院主持100多个关于应急计划和管理技术方面的课程，以此提升在应急管理上的基础研究工作。

　　在我国，应急管理中的科研工作正在受到政府和学界广泛重视。2004年12月，教育部批准河南理工大学成立全国第一个公共安全管理本科专业；2009年，教育部批准暨南大学应急管理学院开设全国唯一一个应急管理专业。

　　截至目前，国内已有10多所高校开设应急管理相关专业方向课程，嫁接在公共管理、社会保障、管理科学与工程等其他学科下的应急管理方向的硕士点及博士点层次教育也在国内多所知名高校开设。

　　夏保成指出，我国目前在这方面的学术研究还处于起步阶段，比较薄弱，且在研究进展上还是被社会需要推着向前走，国家层面还没有一个系统的研究规划设计。

　　公众应急能力培养不容忽视

　　公众对应急事件的认知程度以及在突发公共事件中的自救和互救常识，往往决定着在应急事件发生第一时间的救助效能。“十二五”规划在将健全突发事件应急体系列入纲要的同时，着重提出了建立健全应急教育培训体系的重要性。如何抓好面向全社会的宣传教育，提高公众的应急能力？

　　夏保成指出，虽然我国在应急管理中的分级动员、大灾难面前的举国动员救援模式比日本做得好，但是在日本大地震中日本民众的防灾意识、自我救助能力是值得我们学习的。

　　“中国人的防灾意识淡薄，提高公众的应急能力，首先要加强防灾意识培训，然后才是知识和技能培训，且三者缺一不可。”夏保成认为，首先从政府方面来说要在公众培训上投入物力、人力、财力。其次，新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。再次，教育主管部门应当对学校开展应急知识教育进行指导和监督。比如在中小学及大中专院校开展系列科普及防灾意识培训，结合社区教育、网络教育等展开多层次、全方位的培训。

　　中国人民大学新闻学院教授陈力丹则提出，要提高民众的应急能力，有效的信息发布和沟通渠道非常重要，日本在应急管理预警机制中的信息沟通渠道不通畅使得民众不能及时掌握灾情进展，延误灾情救援的最佳时机。这是日本危机管理缺陷给日本带来的极大教训。政府可以通过包括互联网在内的多种信息渠道及时有效地发布信息。此外，媒体应该提高自身的职业素养，对公众的科普教育发挥应有的作用，而不是一味追求新闻效应。（出处：中国社会科学报　本报记者　唐红丽）

　　

　　

《中国社会科学报》版权所有，转载请注明出处及本网站名。