本文系《中国社会科学报》总第173期“特别策划　哲学社会科学视阈下的公共灾害”文章之一。

　　日本是“地震大国”，据2010年日本《防灾白皮书》统计，从2000年至2009年，在仅占世界0.25%的国土面积上，日本共发生了里氏6.0级以上地震212次，占全世界的20.5%。历史上，日本曾发生过伤亡惨重的关东、阪神等大地震，这次“3·11日本东北大地震”又使日本陷入“战后最严重的危机”。然而，面对这场突如其来的陆（地震）、海（海啸）、空（核辐射）并发的复合型灾害，更让人印象深刻的是日本国民极强的应急意识和未雨绸缪的抗震减灾机制。

　　制定应急预案，“防地震于未然”。1978年6月日本颁布《大规模地震对策特别措置法》，并先后制定了“东海地震对策”、“东南海与南海地震对策”、“首都直下地震对策”、“日本海沟与千岛海沟周边海沟型地震对策”以及“中部圈与近畿圈直下地震对策”。例如，据1988年制定的“首都直下地震对策”推算，当东京发生大地震时，由于交通完全瘫痪，将会出现650万“归宅难民”（因地震没办法回家的人）。这个判断与“3·11日本东北大地震”造成的首都“归宅难民”人数有着惊人的相似。由于预案在先，3月11日晚上，那些有家不能回的人们被迅速安置到东京都内的各大学校舍以及相关设施内避寒过夜。

　　重视建筑安全，不断提高抗震防震标准。1995年，日本发生的阪神大地震造成6433人身亡，其中有83.3%的遇难者是由于建筑物倒塌所致。在这之后，日本政府连续3次对《建筑基准法》进行修改，不断提高各类建筑的抗震标准，目标是2015年将房屋住宅的耐震率由目前的75%提高到90%，2020年达到95%。值得一提的是，日本政府对“学校的耐震性”极为重视，目前公立中小学校设施的耐震率已达67.0%，接受抗震诊断的校舍已占96.2%。截至3月21日，“3·11日本东北大地震”的死亡和失踪人数已达21911人，其中国立、公立和私立学校死亡91人，受伤176人。这一数字在全部死亡人口中占很小比例。

　　积极开展“减轻灾害被害”国民运动。资料显示，在阪神大地震获救的3.5万人中，有80%的人是靠自救或邻居救出的。为此，日本开展了以“自救”、“互救”和“公救”为重点的国民应急教育。强调“面对灾害，首先是自救，然后是互救，最后才依赖于政府的公救”。在发生“3·11日本东北大地震”后，日本国民忍住悲痛，没有过多的抱怨，而是处惊不乱，沉着面对。在各处避难所，即使条件再差，难民也都能跟别人分享，在领取食物、饮水时，有力气的人帮助其他老弱避难者，展现出极高的国民素质。

　　官员需要精通应急管理。日本国民对各种灾害的认知度很高，那些救灾不力、行动迟缓、指挥混乱的政府官员常常遭到舆论的诟病，有人甚至为此丢官。因此，日本要求政治家们必须重视提高处理突发事件的能力，并把是否具有应急管理方面的经验作为政府各级负责人提拔升迁和政绩考核的指标之一。如日本北海道拟于2011年4月进行知事选举，受东北大地震影响，目前各位候选人已将过去以“经济、就业对策”为主的竞选提纲改为“灾害对策”的论战。

　　地震保险由国家兜底。1966年，日本政府颁布《地震保险法案》和《地震再保险特别会计法案》，建立由保险公司、再保险公司和政府共同分担责任的地震保险制度。在该结构中，政府承担着最后地震险赔付责任。截至2010年3月，日本地震保险民众参保为1227.3万户，地震保险参保率为23.21％，即平均每5户家庭就有l户家庭参加地震保险，这一比例乍一看并不算高，但对一项非强制的、出险频率相对较低的巨灾保险业务而言，已经是较为可观的投保率了。可以说，日本在应对地震灾害过程中，积极发挥保险制度避险和分散风险的重要功能，使广大灾区民众在遭受损失后能及时得到经济补偿，提高了灾后恢复重建效率，对政治、经济和社会的稳定发挥了不可替代的重要作用。

　　（出处：中国社会科学报　作者：王德迅　中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员）

　　

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