碳捕获和存储技术（CCS）具有广泛的市场和国家发展战略需求，紧随发达国家之后，世界更多的国家开始设计、部署更多的CCS项目。但该项目要实现产业化发展，还面临着科学不确定性、环境风险、资金扶持、社会法律认可等诸多压力。因此迫切需要从国际、国家和行业的法律与规范的角度，对CO2碳捕获和存储工作的法律地位、技术规范、减排效益评价等多方面进行明确，从而加快CCS技术的发展及其在全球范围内的认同与普及。

　　明确被存储CO2性质 确定管辖权

　　CO2碳捕获和存储是一项大型、长期而且对环境具有潜在影响的项目，可能涉及地方、区域、国家和国际多个层面的法律关系，对其管辖权限也涉及能源、环境、自然资源等多个部门。因此要通过法律来明确CO2碳捕获和存储的司法管辖权，从而避免在CO2存储项目的设计、实施、监测等多个环节出现管理空缺或多头管理的情况，提高工作效率。

　　要确定CO2存储工作的管辖权，首先要明确被存储的CO2的性质。被存储的CO2可以定义为工业产品，也可以定义为资源或者废弃产物和污染物。这种定义的差别对确定司法管辖权非常重要。CO2回填项目通常属于现有的油气相关法律的范畴，而废弃物和污染物的处理则属于环境法规管理的范围。

　　陆地上的CO2存储项目是由国家和地方法律管辖的，如果存储项目是在海洋中实施，则适用于国际海洋环境保护法规，因为CO2加注和长期储存过程中可能产生泄漏，从而对海洋环境带来潜在风险。有关海洋环境保护的《伦敦协定》、《东北大西洋环境保护协定》（OSPAR）已在CO2封存法律地位的确认上取得了重大突破。

　　CO2存储项目的所有权：各国存在较大差异

　　完备的法律体系可以明确CO2存储项目投资者的权利与责任，如项目所有权、项目启动前和关闭后的责任归属以及知识产权、保险和投资等，对所有权的规定可以明确投资者对资源利用的权利和义务。与CO2存储有关的所有权内容包括：CO2的所有权、储存地点的所有权、加注与监测业务所需厂房与设备的所有权、封存地点周边土地的使用权和通过权等；另外还需要其他的一些法律规定，如通过约定获得地下空间使用权、输送协议等。通过建立法律规范，政府可以明确CO2存储中的权责问题并用于引导相关工作的开展。

　　CO2存储项目所有权的规定要根据不同的地下空间开发权的实际情况制定，各国的情况差别很大。在美国，地下空间权私人是可以拥有的；在澳大利亚则是属于政府的，但政府可以授权地下空间的使用权。在CO2存储项目的地下空间的利用中，存在公共与私人所有权的冲突、地面权利与地下权利的冲突、地下空间开发权的获取与相类似权利（如矿产开采权）获取之间的冲突。

　　鼓励私营部门创新 激励CO2存储工作

　　CO2存储工作对于减缓气候变化的风险具有重要意义，因此世界上很多国家已经采取了一系列的激励措施鼓励CCS技术的发展，如通过确立一些专门的政策条文，鼓励私营部门的创新和技术发展行动，如知识产权保护、税收减免等；支持基础性的科学研究；对技术和工程开发项目商业化运作前的工作进行支持；扶持建立更多的示范性项目，让企业和公众了解CO2存储技术性能、成本和环境风险等信息。

　　资金和税收的优惠政策将是CCS发展的重要支持。各国应在当前鼓励可再生能源和低碳技术投资的税收和财政体系中，增加有关鼓励CO2存储的内容。当前主要的资助政策一般是扶持特殊的技术或部门，这往往把CCS项目排除在外。全球环境基金（GEF）是一项全球性的非技术领域的基金，其宗旨是资助改善环境状况的行动，并补贴环境改善工作中的额外成本。一些国际组织正在争取把CO2存储项目纳入GEF资助计划框架。

　　重视CCS工作对中国意义重大

　　中国政府比较重视CCS技术的研发与推广，目前已经与其他国家或国际组织合作，积累了一定的技术基础，但对CCS的法律与政策问题的研究则明显不足，亟须加强。

　　我国面临着发展社会经济和节能减排的双重压力，而CCS具有对经济发展影响小、减排效果显著的特点，因此发展CCS对我国具有非同寻常的意义。但是目前中国针对CCS的法律及其研究几乎一片空白，符合中国特色的CCS法律体系的构建目前还停留在方向性与对策性建议层面。国外CCS法律发展进程的研究可以给我们一些有益的启示。

　　首先，提高我国CCS技术的自主研发能力，如捕获技术、运输技术、加注技术的开发，以及寻找有利于CO2存储的稳定地质空间、CO2安全存储的试验和研究、发展CCS环境影响和风险评估能力等，逐步建立我国CCS领域的专业队伍。

　　其次，建立一批CCS技术应用的示范性项目，探索CCS产业化发展的道路。示范性项目的突破口可以选在电力企业，通过选取一定数量、条件适用、成本较低、技术水平较高的电力企业，率先在国内开始CO2碳捕获、运输和封存的试点。

　　最后，逐步制定完善CCS相关法律法规。确认CCS的合法地位，增强风险管理的能力。对于CCS技术的各个环节如捕获、运输和储存过程中的风险进行系统评估和管理，保证CCS工作安全、顺利地实施。

　　（出处：中国社会科学报　作者：苏小云　单位：中国矿业大学文法学院）

　　

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