康菲公司漏油事件是近年来中国面临的最为严重的海洋生态灾难，历时已6月有余，政府似乎也积极应对，但是，问题始终未得到根本解决。诸如控制溢油、生态索赔、责任认定等一系列后续事件本身的核心问题一拖再拖，关于政府如何有效监管此类行为、如何促进生态保护、如何避免此类灾难再发生等延伸性问题的解决似乎也进展缓慢。政府各监管部门除了责成康菲公司尽快控制溢油外，也缺乏进一步的行动控制生态危机。事实上，康菲漏油事件从发生到现在，除了反映我国当前生态立法的滞后外，更折射出政府监管机制的现实缺位。可以说，康菲漏油事件的漏洞不在海上，而在政府内部。

　　在当前中国政府内部，部门与部门之间由于权责不清而造成的行政缝隙是政府内漏洞存在的根源所在。行政缝隙的客观存在阻滞了政府行政的整体效能，也阻碍了政府生态监管效力的有效发挥。在现实的政府监管过程中，行政缝隙主要表现在两个方面：

　　其一是政府部门之间“权责壁垒”的客观存在导致了行政缝隙的发生。在政府内部中，在部门利益的趋动之下，政府部门之间形成了固守各自权责与利益范畴的运行机制。这种机制在部门之间形成了难以突破的“权责壁垒”，阻碍了政府监督的有效执行。在康菲漏油事件中，仅仅是政府监管就涉及七大部门：国家海洋局、国土资源部、环境保护部、交通运输部、农业部、安监总局、国家能源局。这七个部门的职能配置实质上是“分段治理，各管一摊”，彼此之间存在着复杂的职责交叉。这种治理局面直接导致各部门划定各自的权责范围，造成部门之间难以逾越的“权责壁垒”。在缺失协调与合作的前提下，政府的生态监管往往出现“政出多门”却无人负责的尴尬局面，最终导致监管机制形式大于内容，宣传多于行动。这也是在整个康菲漏油事件中政府监管推进乏力的症结之一。

　　其二是“GDP主义”进一步强化了行政缝隙。改革开放以来，我国政府就一直奉行经济优先的治理方略，国外学者甚至称中国政府为“企业家政府”。这种治理方略在客观上推动了中国经济的腾飞，但也在政府体系内形成“GDP中心”的内在激励机制。在这种机制下，政府将大量的行政精力投入与经济发展相关的职能部门，而忽视了承担公共服务的职能部门。这种行政重心向经济发展严重倾斜的现象直接导致了政府行政的空白点，而早已存在的行政缝隙也无形中被这些空白点逐渐拉大。康菲漏油事件暴露出，具有公共服务属性的政府生态监管在很长一段时间内作为经济发展的附属而存在，甚至在许多时候处在不作为的状态。

　　其实，“祸不在萧墙之外，而在萧墙之内”。如果行政缝隙得不到弥合，康菲漏油事件必将重演，中国的生态危机有可能进一步扩大。因此，寻找适当的方式填补政府行政过程中的这一漏洞，比填补海里的油井漏洞更为重要，这也是避免类似事件再度发生的关键。

　　在笔者看来，弥合行政缝隙的关键在于对当前政府行政机制进行调整。机制调整意味着，弥合行政缝隙不能仅将焦点局限在宏观层面的体制改革，而应该从政治过程的角度对政府行政的现实运行过程进行分析。因而，弥合行政缝隙主要体现为三个层面：

　　第一，需要建立有效的执行机制。在弥合行政缝隙的体制改革中，相关的制度规范往往能得到及时有效制定，但是，这些制度规范在执行过程中常常遇到诸多困难，其中的主要原因在于执行机制的现实缺位。在西方发达国家中，政府部门中的决策职能与执行职能是相互分离的，其主要做法是通过建立专门执行机构来强化政策法规的执行。然而在中国，政策法规的决策权与执行权一直由政府部门统一掌控，导致执行过程的“部门化”倾向，这无异于使弥合行政缝隙的体制改革陷入行政缝隙的执行机制之中。因此，借鉴西方经验，强化执行机构，建立有效的执行机制势在必行。

　　第二，需要建立长效的协调机制。行政缝隙主要是由政府部门之间难以相互协调造成的。目前，在政府部门结构中，没有建立起长效的部际协调机制，特别是对政府部门之间的利益关系、权责关系缺乏明确的安排，因此，也就无法打破各部门之间早已存在的“权责壁垒”等障碍。这也会导致政府机构在政府规制的利益分配与职责分工很大程度上步入失范状态。由此可见，在政府行政过程中，政府各部门的利益与权责进行相应规范，建立长效的部际协调机制是弥合行政缝隙的重要手段。

　　第三，需要建立有力的监督机制。实际上，政府部门不作为的实质是未按照法律法规履行相应的监管职能。因此，强化立法监督与司法监督，加强政府部门的政务公开，推进政府部门决策的公开化，从而建立有力的监督机制，是保障政府依法行政、有效监管的核心。而只要政府部门根据法律法规对相关领域进行有效监管，行政缝隙也将自然地化解在政府行政的实践中。

　　（出处：中国社会科学报　作者：张翔　单位：南开大学周恩来政府管理学院）

　　

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