改革开放以来，中国政治系统中的资源调度和运用日益在全球政治系统内展开，其中，如何统筹国内国际两个大局，用好国际国内两头资源，提高对境外公民和法人权益的维权能力，保障经济社会可持续发展利益和维护海外利益，就是一个突出问题。海外利益保护是一项系统工程，建立有效的海外利益保护的公共服务支撑体系，是重要环节之一，其内容包括政府职能转变和机构改革要尽快跟上海外利益保护的需求，通过国际合作促进当地政府治理能力的提高，改革和完善国际体系。

　　重视政府涉外公共服务能力建设

　　政府职能转变和机构改革要尽快跟上迅速扩大的海外利益维护的需求。我国自1988年首次提出政府职能转变要求以后，建立服务性政府和法治政府成为政府职能转变的方向。过去海外利益的存量和流量不大，对政府提供的涉外公共服务的要求不高。但是随着“走出去”战略的扩展和深化，为境外公民和法人提供公共服务的能力建设，越来越成为政府职能转变和政府机构改革需要关注的重要问题。1949—1978年，我国出境总人次为28万，但是仅2010年，我国出境人次就达到6000万，此外，现在海外中资机构就有1万多家。胡锦涛总书记在2009年第十一次驻外使节会议上强调，坚持以人为本，依法维护我国公民和法人海外合法权益，维护侨胞及港澳同胞、台湾同胞的正当权益。目前，在境外为“走出去”企业和海外公民安全提供公共服务的重担主要落在外交部，外交部领事保护中心自2007年以来，共处理境外中国公民和机构的领事保护案件１２万多件。但从历次政府职能转变重心的总体来看，仍然存在重内轻外现象，无论是各个政府部门还是各级政府，为“走出去”的企业和公民提供的公共服务能力都有许多值得改进和提高的地方，这与中国成为全球性国家进程中对政府涉外公共服务能力的需求是不相称的。

　　另外，从几轮政府机构改革看，也存在重视内部机构统筹协调、忽视涉外机构统筹协调现象。截至2009年的一轮大部制政府机构改革，思路主要集中在应对国内问题的国内机构协调上，但是对政府各个部门以及各级政府日益增加的涉外事务，多少还存在牵头部门不明确、主次责任不清楚、信息交流不通畅的现象，妨碍了海外利益保护的主动预判预防工作。近年来，部际联席会议制度成为机构协调的一种主要方式。在海外公民和机构安全保护上，2004年建立了“境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议”制度，召集部门为外交部，目前已基本建立了中央、地方、驻外使领馆和企业“四位一体”的境外安全保护工作联动机制。这类联席机制还有支持企业“走出去”的部际联席会议机制、讨论中拟设的境外国有资产监管部门等。

　　公民和企业“走出去”了，政府的公共服务也要跟着“走出去”。探索在功能领域建立更多的双边和多边行政合作机制，加强双边和多边非传统安全联合执法机制合作，也是海外利益保护的途径之一。2011年，中老缅泰湄公河流域联合执法安全合作机制，就是一个有益的探索。

　　总之，在“统筹国内国际两个大局，用好国际国内两头资源”的指导下，如何提高政府的国际管理能力，为维护海外权益服务，将是中国政府职能转变和机构改革面临的一个极大课题。

　　促进当地政府能力的提高和公共服务体系的改进

　　海外利益维护的公共服务支撑体系建设并不限于国内，更取决于当地国。我国在海外利益保护上，重视双边政治关系和外交途径解决，不太在意对当地政府公共服务体系的经营。例如，我们与许多发展中国家双边政治关系很好，但是恰恰在这些国家，海外利益风险系数很高，很大一部分原因与这些国家的政府质量和公共服务体系不完善有关。我国在外援政策上，在改善当地民生的基础设施建设上，投资很大，非洲许多国家最好的道路、桥梁都是中国人造的，这些工作确实赢得了当地民心，老百姓对中国有好感，但关键时候，当地老百姓即便愿意，也不一定有能力来帮助中国人保护当地权益。维护中国当地权益的工作，主要还是取决于当地政府和司法体制效能。因此，我们是否应该也要重视通过援助促进当地政府能力的提高和公共服务体系的改进，一个高质量的服务型政府，才是发展中国家自主发展以及中国当地利益发展最长久的制度保障。

　　西方国家对发展中国家几百年的殖民中，不愿意将精力放在当地基础设施改善上，却将精力放在有利于保护其殖民利益的政治制度和法律体系建设上。中国要成为一个“强大而可亲的国家”，当然不能走西方国家在发展中国家的老路，去干涉别国政治制度的选择。但是，我们可以帮助其改善和提高政府治理能力，这也是当前发展中国家实现自主发展所最欠缺的。我国目前与许多发展中国家建立了治国理政经验交流机制，政府和企业可以合作，选择一些拥有重大投资利益的国家做试点，既帮助其改善硬性的基础设施，也帮助这些国家改善软性的政府公共服务体系，这既可以促进其国家建设和自主发展，同时可以从长远角度保障中国的利益，一举两得。这么做并不是干涉内政，而是通过相互学习改善内政。

　　将国际制度建设作为重要资产来对待

　　海外利益保护的第三个公共服务支撑体系是国际体系建设。国际体系建设的核心是国际制度建设，其对中国来说是一项国际事业，也是一项国际产业。说是事业，因为直接涉及中国人国际秩序观理念的落实；说是产业，因为能够制定和解释国际制度的国家，既通过制度来保护和巩固其在全球化中获得的权益，也通过对制度的解释和修改，获得额外的收益。

　　国际制度已经成为各国在全球化下保障所拥有或分享的利益的重要公共服务体系。应该将国际制度建设作为构建我国海外利益保护的重要资产来对待。对西方主导的国际体系内的国际制度，我们要辩证地看，应改革和发展并举；不是盲目反对它们，而是有选择地继承和维护，例如自由贸易制度。当然，对西方主导的不公正不合理的国际制度，例如大宗商品定价机制等，就要立足于改。对发展势头强劲的南南合作国际体系，应大力加强南南合作国际制度的建设（例如金砖国家合作机制、中阿合作论坛、中非合作论坛、中国—东盟自由贸易区、上海合作组织等），抵消西方国家的影响。对于还处于形成中的国际制度，例如20国集团、气候变化制度等，则应重视在这类制度的初始规则中必须拥有发言权、制定权和解释权。

　　海外利益保护涉及的问题远比上述要广泛和复杂。对这么大块利益的管理，固然存在很大考验，但是它对从全球系统层次开展国家能力建设，提高政府公共服务的供给水平，提供的是前所未有的机会。

　　（出处：中国社会科学报　作者：苏长和　单位：复旦大学国际关系与公共事务学院外交学系）

　　

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