从几个月前干旱的土地出现裂缝到现在水淹到车顶，在造成数千万人受灾的西南大旱灾刚刚过去不久，我国又提前遭遇了直逼1998年的特大洪水。洪水肆虐的背后，农村和城市治理有哪些问题值得警醒？面对极端天气，应该如何提高预警应急机制，历史上又有哪些“防灾救灾”策略值得今人借鉴？本报就此紧急连线了有关专家。

　　洪水背后的社会治理困境

　　记者了解到，当1998年的洪水退去时，大江大河治理迎来数倍于以往的资金投入，中小河流却在冷落中“衰微破败”。面对近期南方多条中小河流因洪水引发农村被淹没，中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉记者，依据1997年财政部、水利部等部委制定的《水利建设基金管理办法》，其中规定“中央管大江大河，地方管中小河流”，即城市（大中城市）依然被确定为防洪的重点，无论是加固堤坝工程还是其他项目投资，都优先流向了城市，农村水利仍被放在了次要的位置——这样的分配显然是不合理的。

　　“在现行投资渠道下，与大江大河有中央财政作后盾不同，中小河流堤坝的治理经费，由国家补助、地方配套和群众自筹来凑。除资金配套不均衡外，‘散、弱、急’的中小河流治理起来难度往往更大，却得不到更多支持。地方政府靠自己筹钱和少量中央拨款治水，但由于资金紧缺挡在前面，地方政府防洪治理更多是‘靠自觉’、更多时候甚至‘无责可言’：损失再惨重也不问责官员，有钱也不会先考虑水利设施。”郑风田如是分析。

　　同时，暴雨频发也暴露了现代化城市在城市排水系统的规划设计、建设管理等方面的落后，这让一度埋在地下的城市排水系统问题又一次浮出水面。

　　对此，暨南大学管理学院院长李从东和西北农林科技大学教授王立祥等学者都提到，发展中城市或许有钱建高楼大厦，却还无心改善下水道，高楼大厦看得见，下水道看不见，所以要等一场大雨过后才看得出城市的“真面目”。在城市排水系统中，巴黎等城市的“深隧道”模式以其排水效率广受赞誉——其在芝加哥、新加坡等城市也广为推行，然而在中国至今还没有一座城市采用这样的排水模式。

　　法国浪漫主义作家维克多·雨果在《悲惨世界》中说，下水道是“城市的良心”。中国近现代的城市进化史，大多一路表面光鲜地走来，而忽视真实的内在。所以，“验证”一个城市是否真正发达和文明，一场暴雨足矣。

　　从农村被淹到城市内涝，学者们一致认为，这是一个被无数次重复过的相同逻辑：为政绩而重视城市建设，农村建设因为不能“立竿见影”而被长期忽略。这一逻辑常有常新，然而非常危险；外加城市排水系统规划不到位——偏离“以人为本”的核心治水，无论是在农村，还是在城市，最后只能让暴雨和洪水变得愈加“防不胜防”。

　　不能孤立地研究防洪问题

　　罕见的暴雨袭击我国南方（也包括部分北方省份），造成重大灾害。近来的极端天气状况，一再提醒我们必须尽快完善农村、城市基础设施和应急预警机制，提高防范和抗击自然灾害的能力。

　　李从东认为，无论是农村规划，还是现代城市的管理，一个非常重要的方面就是针对极端天气等自然灾害的预警应急机制。“凡事预则立，不预则废”，面对暴雨、台风等自然灾害，有关部门要加强监测预报预警，提高预测的精准度，完善信息发布制度，及时向社会发布防范信息；应加快完善防灾减灾预案，在做好必要防御措施的同时，强化对山洪、滑坡、泥石流等次生灾害的防范，做好卫生防疫、交通、供水、供电、通讯等城市应急基本安全保障，让农村、城市在灾害压力下仍能正常运作，让人们的日常生活少受影响。

　　王立祥和郑风田等学者也表示，提升应急预警能力，不是“一朝一夕”的事情，需要长远规划、扎实推进。眼下，面对可能的灾害天气，我们需要集中精力投入到排查隐患等工作中去；另一方面也要着眼长远，在农村建设和城市规划建设管理各个环节上，处理好发展与环保、硬件与软件等的关系。另外，随着旱涝发生及其影响特征的变化，防汛抗旱观念必须要转变，要有防大旱、抗大涝的思想准备。水利工程的设计理念也要转变，要发挥工程的整体效益，既要防洪又要防旱，要“防洪抗旱”并举。

　　面对极端天气，如何更快地提高预警应急机制？清华大学水利系教授杨大文则给人们提供了另一条理性的思路，治水应从控制洪水转变为管理洪水，不能孤立地研究防洪问题。“中国新世纪治水方略研究的出发点和着眼点，应该放在洪水和干旱问题的结合上。把两者结合起来考虑，把水作为一种资源利用，这是资源水利的观念。”

　　科学总结历史上“防灾救灾”经验教训

　　季风气候、水资源分布严重不均以及人口密度高使中国成为世界上最大的水灾区之一，把中国天然置于脆弱的境地，但中国也是有历史记载以来就与水灾等各种巨大灾难对抗中经受住考验且留存下来的唯一文明。中国人都知道“大禹治水”——作为洪涝多发国家，中国从古代就开始治水。

　　由北京师范大学历史学院教授张涛等撰写的《中国传统救灾思想研究》，在“抗灾救灾”实践和理论方面多有创举和创见。譬如，在自然灾害的威胁下，汉代采取了内容丰富、形式多样的减灾救灾对策，有灾前预防、灾时抗御、灾时赈济和灾后补救恢复四个配套环节，初步形成了一个较为完备的体系，互相支援、互相配合，在抵御自然灾害中起了非常大的作用。

　　另外，张涛还以隋唐和宋元为例介绍了这两个时期的救灾思想。隋唐时期的救灾思想主要有：其一，静以养民，勿妨农事；其二，劝农积谷，以备饥荒；其三，兴修水利，排涝抗旱；其四，禳弭消灾思想；其五，赈恤蠲免；其六，两大转变：治蝗观念、奖励生殖。宋元时期的救灾思想则主要有“重视救荒，调粟养恤”；“祷雨禳弭，除害赈济”；“安辑蠲缓，督促救灾”；“厉行节约，重视仓储”；“奖罚分明，劝农督农”；“关注水利，落实垦田”等。其中有些策略措施如兴修水利、减轻百姓负担、农业技术革新、捕蝗、防疫等，至今仍有重大借鉴意义或者仍被沿袭使用。

　　“我国是一个大陆国家，也是一个海洋国家。就大陆而言，在历史上多数人以农耕为生，也有一部分从事游牧。由于劳动对象的不同，中国古代形成了三种不同类型的生产方式，即农耕、游牧和海洋经营。伴随三种不同劳动对象发生的自然灾害有很大的差别，都需要认真研究。就目前状况来说，与农田有关的自然灾害史研究受到重视，研究成果较多，而与海洋和草原两种劳动对象有关的自然灾害史研究相对来说比较薄弱。”面对这次洪涝灾害，中国社会科学院学部委员陈高华以历史的视野谈到。

　　陈高华指出，人类与自然是一种共生关系，自地球有了人类之后，所谓的自然灾害，就或多或少与人类相关，而且随着人类历史向前发展，这种相关性也变得越来越大。常说中国是一个农业社会，考之历史，农业的出现及其发展就在一定程度上对自然灾害的形成、蔓延以及灾种的增多、灾害性质的加重有很大关系。“人类一直存有‘人定胜天’的愿望，在局部地区甚至有成功的实例，但从整体和根本上看，‘人’只能因势利导地用‘天’。既然只能‘顺天’，那么国家和其他公共权力系统所能够做的，就是兴修水利、储备粮食并在自然灾害发生时进行及时有效的救助等。这就是通常所说的‘荒政’，它是一项涉及面广、卷入人员多、持续时间长的系统工程。”

　　陈高华进一步指出，问题是历代荒政的实绩往往与中央政府的初衷相违。譬如在惩治腐败极严的洪武时期，仅就《大诰》所载，在报灾和勘灾中因受贿或贪赃而被处罚的官员就达97人，而这时的政权才建立不久并具有高效，其他时期就可想而知了。又如清乾隆时期发生的甘肃官员捏灾冒赈及侵吞监粮案，结果是全省“大小官员通同一气……竟无一人洁己奉公”。此案好在发生在清朝全盛时期，故而没有引起严重后果，若处于中央政府控制机能弱化的王朝后期，类似的事情足以导致国家动荡、生灵涂炭。明末农民起义的序幕王二“首义”，便是因为灾荒之际官府催逼粮饷所致。

　　古往今来，我国始终是一个自然灾害发生频繁的国家，而中华民族“抗灾救灾”的思想意识同样也源远流长、极为丰富，并贯穿于数千年中国历史的发展进程之中。其中，既包括广大劳动人民所做出的巨大牺牲和卓越贡献，也包括历代封建国家在“抗灾”、“防灾”、“减灾”、“救灾”方面做出的努力。虽然这些应对之策带有鲜明的阶级性和历史局限性，而且其中既有成功的应对，也有失败的措置，但站在时代的高度，科学地总结历史上“防灾救灾”的经验教训，应当说对我们今天仍有重要现实和借鉴意义。（本报记者：潘启雯）

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