本文系《中国社会科学报》总第107期特别策划“面向21世纪的中国慈善事业”文章之一。

　　2008年初的南方雪灾及后来的汶川地震引发了空前的慈善高潮，无论从捐赠物资的数量、志愿者服务的规模，还是从慈善组织的增加数量来看，中国的慈善事业都有了很大的发展。

　　但是，在慈善事业发展过程中出现的问题也不容忽视。在这些问题中，公众要求慈善信息公开的诉求尤其令人瞩目，汶川地震救助中出现的“帐篷门事件”、与余秋雨有关的“捐赠门事件”、“农夫山泉一分钱事件”、公众对“八成捐款流入财政专户”的质疑等，都直接或间接地与慈善信息公开问题有关。

　　2009年，中民慈善捐助信息中心发布的《全国性慈善组织信息披露监测报告》显示，我国公募慈善组织信息公开程度较低，包括中华慈善总会和中国红十字总会在内的82家全国性组织中，在其网站上披露机构年报和机构财务报告的均不足40%。如何提升慈善组织的信息公开水平、保证慈善组织的长效健康发展，已经成为一个迫在眉睫的问题。

　　慈善组织公开信息是法律要求

　　慈善组织的信息公开，是指慈善组织应当将其持有的公共信息，通过一定的渠道向公众公开。慈善组织公开信息的法律依据，一是宪法和信息公开基本法，二是调整慈善组织的单行法，如慈善法、非营利组织法、财团法人法、基金会法等。

　　我国《宪法》第2条规定，“一切权力属于人民”，“人们依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”根据宪法，我国有关法律对慈善组织的信息公开义务作出了具体规定。《公益事业捐赠法》第22条规定，受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。《基金会管理条例》第25条、第30条和第38条规定了基金会的信息公开义务。

　　此外，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《基金会信息公布办法》、《救灾捐赠管理办法》和《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》等也有信息公开的相关规定。正在起草中的《慈善事业促进法》也将慈善信息公开列为其重要内容之一。

　　慈善组织公共性要求信息公开

　　慈善组织之所以负有信息公开义务，是因为其具有公共性的特点，具体表现在组织目的、组织功能和组织财产等各个方面。

　　在组织目的方面，根据各国法律，慈善组织必须是以公益为目的的非营利组织，否则将被取消慈善组织资格和相应的免税资格。既然慈善组织活动的目的是为了实现公共利益，当然有义务向公众公开与其利益密切相关的公共信息。

　　在组织功能方面，慈善组织具有辅助政府提供公共服务的功能。政府由于各种原因，并不能满足所有的公共需求。而慈善组织在奉献精神的激励下，提供的公共服务往往效率更高，服务方式也更为灵活多样。

　　在组织财产方面，慈善组织实现其公益目的和公共职能的基础在于其拥有的财产，这些财产无论从来源还是终极去向来看都具有公共财产的性质。从来源看，慈善组织的财产包括捐赠所得、政府补贴、提供服务收费所得、基金利息和投资收益等。慈善组织享受的免税优惠，通常也被认为是政府给予的补贴。政府补贴来自国家税收，属于公共财产自无异议。捐赠收入来自公众，也具有公共性质。私募基金会的捐赠收入虽然主要来自特定的个人，其财产本不具有公共性质，但那些享受了国家免税待遇的私募基金会可以被认为是接受了额外的政府补贴，从而使其财产具有了公共性。从财产的最终去向看，慈善组织的财产及收益只能用于章程规定的公益目的，绝不允许以直接或间接的方式分配于任何私人，即使慈善组织有一天终止了，其剩余财产也要转移给同类组织，而不是分配给捐助者和组织的经营者，这些都表明了慈善组织财产的公共性质。

　　慈善组织的目的、功能和财产所具有的公共性，决定了慈善组织必须承担相应的公共责任，信息公开义务则是这种公共责任的首要表现。当然，慈善组织有义务公开的，也只是公共信息。慈善组织持有的私人信息，如捐助者、受益人的个人信息和捐款情况（职业、收入状况和家庭住址等），则属于隐私权保护的内容。慈善组织公开捐助者与受益人名单应取得本人的同意，或者以匿名或编码的方式公开。

　　公众知情权要求慈善组织信息公开

　　慈善组织必须公开信息的另一理由在于公众享有知情权。知情权可以分为信息领受权和信息公开请求权。信息领受权指公众从慈善组织处不受妨害地获取各种公共信息的权利；信息公开请求权指公众对慈善组织掌握的公共信息主动请求公开的权利。

　　公众的信息领受权对应于慈善组织的主动公开义务，意味着慈善组织应当最大限度公开所掌握的公共信息。这种公开应当是主动的、普遍的（公开的对象不限于特定人和组织），主动公开的内容应当真实、准确和充分；慈善组织的主动公开要使公众以最低的成本、最便捷有效的方式获取信息。慈善组织公开信息的形式包括：编制定期出版物和公报；建立信息检索制度；适时召开信息发布会、主动向公共媒体发送信息；建立慈善组织的官方网站和各类数据库等。

　　此外，由于捐赠者与慈善组织具有直接的合同关系，根据法律规定和合同约定，捐赠者对慈善组织的善款用途有特殊的监督权，慈善组织对捐赠者负有更多的公开义务，这表现在慈善组织应当对每一位捐赠者主动寄送定向报告，寄送方式可以是传统邮递方式，也可以是发电子邮件的形式。面额很小但捐赠者比较集中的地区，应在相应小区居委会的广告栏张贴捐款使用报告。

　　慈善组织应当主动公开的信息内容，包括以下几个方面：慈善组织的内部制度；专项捐款的使用计划、所募款项的总额、募款成本、经同意的捐赠者名单等募捐信息；慈善项目的进展状况、质量监理、竣工报告等捐款的使用信息；从捐款中提取的管理成本、官方划拨的运营成本等（包括管理人员的工资在内）；受益人名单、受益人接受救助情况等受益人信息； 年度财务报告、中期财务报告、临时财务报告等。香港社会福利署《慈善机构筹款活动最佳安排参考指引》对以上需要公开的信息，有非常完善的规定，是我们慈善立法很好的借鉴。

　　信息公开请求权，是特定权利主体向特定义务主体（慈善组织）请求公开特定信息的权利。慈善组织应当编制各类档案（会计档案、志愿者档案、捐赠者档案、受益者档案、会议记录等）和财务报告，并将其备置于事务所，作为信息公开请求权的基础。

　　2009年11月，我国民政部发布的《关于进一步加强社会捐助信息公示工作的指导意见》也对信息公开请求权作出规定：“（募捐组织）通过年报、公报、信息发布会及报刊、网络、广播、电视等方式，及时公布社会捐助信息。除不能公开的信息外，公民、法人或其他组织都可以向有关部门和慈善组织查询有关社会捐助信息，有关部门和慈善组织应及时答复。”在慈善组织拒绝公开的情况下，信息公开请求权人可以向慈善组织的主管机关、监督机关寻求行政救济，申请人对行政机关的决定不服，可以向司法机关寻求司法救济。

　　与其他国家的信息公开制度比较，我国慈善组织的信息公开制度建设还处于起步阶段。为推动我国慈善组织信息公开的建设，除保障公众知情权外，还应加强以下工作：充分发挥有关行政管理部门（如税务机关和民政部门）对信息公开工作的协调、管理和监督作用；充分发挥会计事务机构、审计事务机构和评估机构等方面的作用；建立行业自律机制，强化内部监管和行业监督等。

　　

　　

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