在公共服务复合供给机制中，政府不再是唯一的权力中心，初次分工中的公共服务生产者对公众需求更加敏感，成为进行供需对接的基层权力中心。

　　建设服务型政府是当今世界公共管理变革的重要内容，也是我国政府管理体制的改革目标。建设服务型政府不仅需要全面履行政府职能，重点关注社会管理和公共服务职能，更需要通过公共服务体制机制创新，为公民提供更多更好的公共服务。浙江省宁波市海曙区的创新案例表明，政府可以更多地与市场和社会有效合作，形成多元参与的主体结构，通过公共服务的初次分工和二次分工，形成复合供给机制，整合各种社会资源，满足居民多样化的公共服务需求。

　　公共服务供给机制创新的分析框架

　　在公共服务体制中，公共服务分工和规范体制取决于科学划分政府间职责分工，当前我国政府间公共服务职责分工取决于上一级政府，改革的难度较大；公共服务财政支撑体制依赖于分税制改革的深化，现行财政体制导致基层政府财力与事权严重不匹配，并难以在短期内加以改变。相对而言，公共服务供给机制是不同层级政府和政府不同部门都必须面对的普遍性问题，政府的不同层级和不同部门都可以相对独立地进行操作和创新。

　　在公共服务供给中，从政府自己生产服务，到服务外包、发动社会和市场的力量参与公共服务供给，再到复杂的混合式提供，公共服务的参与方之间经历了两次分工。第一次分工是将公共服务的规划者和生产者进行分离，我们称之为“公共服务生产的初次分工”。在初次分工中，政府可以不再担任服务生产者的角色，而是将生产职能划分出去，政府职能缩小为拨付资金、制度政策和监督管理。

　　对于生产者自身不能有效生产的服务，它可以通过整合其他服务资源来生产，间接满足服务需求，这一过程我们称之为“公共服务生产的二次分工”。在二次分工中，服务生产者既可以是社会组织、市场中的企业和公民，也可以是政府机构。

　　公共服务生产中两次分工的存在，适应了现实生活中公共服务的混合性和复杂性。两次分工的制度创新既来自公共服务需求增长的外部动因，也来自政府追求福利最大化的内部动因，二次分工在社会效应上扩大了初次分工的正外部性，从而超越了初次分工的社会效应。通过两次分工，各种社会资源可以得到整合，不同生产者在不同公共服务生产中可以发挥各自优势，从而提高服务效率和质量，并进而提高社会福利总量。

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