当前，中国正处于前所未有的城市化快速发展时期。中国城市化的快速发展，造就了世界城市建设史上膨胀最快的造城运动，形成了世界上规模最大的城市群。在现行户籍管理制度下，中国城市还居住着2亿外来人口，他们在城市工作和就业，被纳入城市化统计指标，但户籍却在外地，享受不到市民待遇。如果按照户籍人口计算，我国的城市化水平仅有30％。作为廉价劳动力资源，外来人口对城市建设和发展作出了重要贡献。城市政府不仅要对市民提供公共服务，同时也要将外来人口（包括农民工）纳入公共服务对象。

　　公共事务治理从政府统管走向合作治理的发展趋势，要求行政学研究把更多的注意力放到公共治理的工具选择上，放到公共服务的供给机制上。在合作治理机制下，公共服务供给涉及不同的行动工具和行为方式的选择。不同的公共服务供给方式，有可能产生截然不同的绩效状况。

　　不同的治理工具有着不同的动力机制。治理工具和行动方式的增加，为寻求公共事务治理提供了多元化路径。萨瓦斯总结了物品和服务供给的10种不同制度安排，分别是政府服务、政府出售、政府间协议、合同外包、特许经营、政府补助、凭单制、自由市场、志愿服务和自我服务。迄今，我国行政学界对这些治理工具还缺少系统的比较研究。政府、市场和非营利组织，这三类主体都有各自的资源和运作优势，有自己独特的实施机制、标准和运作程序。这些独特性也影响着不同治理工具的具体适用领域。因此，治理工具的选择不仅是个技术问题，也是个政治问题，它涉及政策目标的实现程度以及公平和效率等问题。

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