社会政策研究与民政工作需进一步结合——访民政部党组副书记、副部长李立国

　　□本报记者 郭烁

　　记者：2009年度中国社会政策十大创新评选日前已经在京揭晓。我们也看到，2009年中央政府对重大民生问题予以特别关注，并及时出台政策，说明中央政府运用社会政策的意识有了提升。请问，您如何看待社会政策在中国的作用？

　　李立国：中国已进入经济社会加快发展和改革攻坚的关键时期，社会组织形式、就业结构、社会结构的变革加快。这既是一个黄金发展期，也是一个矛盾凸显期，一些影响社会和谐的矛盾和问题可能更复杂、更突出，社会政策在解决社会问题、化解社会矛盾、增强社会和谐、提升社会福利、促进社会进步等方面的积极作用日益明显。

　　记者：您如何理解社会政策研究在民政工作中的作用？

　　李立国：民政部门是政府管理有关社会行政事务的职能部门，业务工作涉及社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置，以及城乡基层自治组织建设和社会组织的登记管理等诸多领域，责任重大。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加注重加强社会管理和公共服务职能，是进一步转变政府职能、实现政府管理创新的方向。这也必然要求我们切实加强对社会政策的调查研究和理论探索，不断增强社会政策的科学性、全面性、系统性。

　　记者：那么，您怎样看待民政政策法规的制定工作？

　　李立国：民政政策法规是中国社会政策的重要组成部分。面对中国经济社会发展的新形势，民政政策法规创新的任务非常繁重、十分紧迫。比如，如何进一步完善社会救助政策，切实维护和实现社会公平和正义；如何加快慈善事业的发展，进一步形成诚信友善的社会氛围和人际关系；如何加快发展老年福利服务，有效应对人口老龄化的严峻挑战；如何更好地发挥城乡基层自治组织和社会组织的积极作用，形成社会管理的整体合力等问题都有待我们进行研究。深入研究这些课题，形成相应的社会政策和法规，对于加强社会建设和管理、构建和谐社会具有重要意义。

　　记者：您对社会政策研究与民政政策法规研究工作的结合有什么期望？

　　李立国：加强理论和实践的结合，是提升社会政策科学化水平、推动社会政策实际应用的必由之路。作为一名政府工作人员，我很高兴地看到，有越来越多的学者主动参与到政府社会政策的咨询和论证中来，为制定和完善中国的社会政策作出了重大贡献。我也热切期望，各位从事社会政策研究的专家、学者，继续关注民政工作的新趋势、新特点、新动向，积极参与到民政政策法规的研究中来，取得更多、更有应用价值的研究成果，帮助民政部门发现新问题、开拓新思路、提出新办法，使民政政策法规更好地适应新形势、新任务的要求，使民政工作在社会主义和谐社会建设中发挥应有的作用。

　　通过行动主体多元化实现福利服务提供的变革

　　□王振耀

　　中国社会政策如何发展、路径如何选择、创新如何开展，才能推动社会政策适应我们经济社会的发展呢？

　　理念的现代化

　　在制定中国的社会政策时，全民“人口多、底子薄”的思维惯性和特殊的福利剩余模式理念成为制约中国社会政策发展的两大主要障碍。“人口多、底子薄”的思维惯性严重束缚福利体系建设，或者整个社会发展的制度建设。这些旧有理念给新的发展带来了新的挑战，不管是政府官员还是普通公民，一说起我们的国情，习惯性说“人口多、底子薄”。这种观念已经根深蒂固到了每个人的潜意识中。

　　比如前不久一些美国教授来访问，谈中国发展水平的时候，我也很自然地说，中国整体上来看，还是“人口多、底子薄”。弄得美国教授就问我：你是讽刺我们，还是严肃地讨论问题？美国相当多的国债都是中国人的钱，包括我们这些教授的贷款中也有你们的钱，你们却说“人口多、底子薄”。

　　可以说，“人口多、底子薄”已经与中国的社会现实不完全相符，或者说，很大程度上不符。但是大家可以注意到，很多文章依然惯性如故。

　　当几乎没有学者在提倡社会福利的剩余模式时，我们的政府部门中社会福利的剩余模式却还依旧占有一定的市场，同时社会大众中也还存在着非常特殊的福利逻辑，还坚持认为不劳动者不得食；认为我们的经济发展还不行，福利政策要服务于经济发展，还要注意以家庭为中心，整个福利发展还不能有很强的再分配效果。

　　现在采取的很多措施，都是在上述理念的支配下开展的。在这个时候，很多人一说起老年赡养，就还是强调家庭责任，一说起老年人的服务，还在强调是孝道。一遇到这个问题，就说这个社会不行了，道德沦丧了，孩子不养老人了，道德水平低下了。人们用一种很传统的理念来解读着现代社会，那就不会讨论专业护理技术，还是谈家政服务、保姆制度，不谈福利制度。

　　因此理念变革是中国社会政策转型和快速发展的首要问题。理念变革具体来说，必须是知识生产方式的转型，如果知识生产方式不转型，那么中国的社会政策的转型就没有根基、没有基础。知识生产方式转型产生的第一个变革应该是全新社会福利结构的提出。中国社会福利理念的变革与突破，首先应该是“3+2”上面的突破，也就是建立起儿童的福利政策、残疾人的福利政策、老年人的福利政策和医疗保障、教育福利。“3+2”这样一个结构性的突破，才能决定我们未来的基本社会政策的设计。通过建立这个框架性的结构，中国的社会政策才能进一步往普惠性方向发展，综合性的广为覆盖的社会福利体系也才能有效建立起来。

　　行动主体的多元化

　　中国社会政策的发展，第二个要做的恐怕是服务革命。社会服务革命，过去的理解都是家庭式的，比如到一定级别可以提供什么样的服务。但是当人均GDP过4000美元以后，通过国际比较我们突然发现，甚至我们的离退休干部、名牌教授在离退休之后享受到的老年服务、养老护理各方面的服务，都赶不上发达国家的一个普通老年人。因为那里有各种各样的护理技术，我们国家没有，没有这样的护理专业，没有这样的护理人员，没有这样的护理支撑体系。缺乏为老服务、为小服务、为我们普通人进行的各种各样的服务。

　　要实现服务革命，本质上要求我们社会福利供给中的行动主体能够实现多元化。行动主体的多元化并不指淡化国家责任，强调社会和家庭的责任，而是指福利服务实施主体的多元化，尤其是应该强调社会组织在福利提供中的作用。目前中国社会政策的行动主体几乎完全是政府,政府几乎包揽了从制定到实施的一切社会政策事务。虽然有一些人民团体如工会、共青团、妇女联合会和群众团体也承担了许多社会政策事务,但是这些社会团体实际上是政府的“助手”,并非真正意义上的第三部门。只有发展和壮大了第三部门，突出专业性的服务，才能真正引入竞争机制和实现主体多元化，从而实现服务革命。

　　技术手段的科学化

　　第三个大的转变，要转变我们社会政策的知识生产方式，恐怕首先要计算一下数据，要有一个数据研究方式，数据研究方式的革命或者说是数字革命。我们的文化从来不太注意数字。比如说建立一个新的社会福利体系，到底要花多少钱？神木实行全民免费医疗，到底要多少钱，是否就是乌托邦？

　　比如，学术界发出的声音是否定神木模式的，在我看来，这说明知识界出现了结构性的毛病。结构性地否定神木模式的根本原因在于我们不注重数据的计算。严格计算后，可以发现神木模式下，用人均不到400块钱，准确地说即330多块钱就可以做免费医疗了。那330元意味着什么，也就是说全国只需要4300亿，即不到5000亿元就可以做全民免费医疗了，就达到神木模式水平了。

　　可以说对于数据的不重视，倾向于做简单的原则规划，这种管理传统还相当有市场。要进行整个社会政策的转型，要大幅促进社会政策全面发展，没有数据分析模型的改变是不可想象的，也加速不了社会政策的发展。

　　除了数字革命，在社会政策的制定上还应该更加重视程序、技术和标准体系的建设。中国在社会政策的制定上，程序不规范，未建立起有效的多方参与政策制定机制，尤其是社会政策的利益相关者有充分的参与和表达自身利益诉求的机会。同时在技术手段上也未形成标准体系，不能实现社会政策所需信息收集的充分性和科学性，这也是下一步在社会政策转型中需要重点突破的障碍。

　　社会政策对执政党意义重大

　　□吴忠民

　　所谓社会政策，是指以社会公正为理念依据，以保证民众的基本权利、提升民生水准、增进社会的整体福利、保证社会安全为主要目的，以国家的立法和行政干预为主要途径而制定和实施的一系列行为准则、措施、法令、条例的总称。

　　社会政策对于作为执政党的中国共产党来说，具有至关重要的意义。这主要表现在以下几个方面。

　　第一，有助于执政地位合法性的增强。

　　在现代社会和市场经济条件下，中国共产党对于中国人民实际利益的关注，已经不能仅仅是停留在“访贫问苦”、“送温暖”。这种做法尽管必要，但毕竟随机性过强，因而只能作为一种补充性的政策来运用。作为执政党，中国共产党应当将保障民众基本利益和提升民众生活水准的事情上升到社会政策的高度来看待，并使社会政策体系化、制度化、规范化，以求得社会政策的稳定性和可持续性。中国共产党通过体系化社会政策的制定和实施，可以为民众最大限度地提供公共服务产品，从而有效地履行一个执政党的基本职能。这样做的结果，既可以对弱势群体提供直接的帮助，还可以给处境相对不错的社会群体提供稳定的环境，解除其后顾之忧；既可以减少现有弱势群体的人数，防止更多的人沦入弱势群体，还可以提高中等收入者的比重。如是，中国共产党就能够符合民意，就能够得到民众的拥护，其执政地位的合法性相应地就能够得以增强。

　　第二，有助于重要执政任务的完成。

　　社会建设离不开社会政策。社会建设包括实现社会公正、建立基本公共服务体系、优化社会结构、建立现代的社会管理体系、协调和理顺社会利益关系等重要内容。而这一切，在很大程度上均有赖于社会政策的制定和实施。正是从这个意义上讲，执政党制定和实施社会政策的过程，就是积极主动进行社会建设的过程。

　　第三，有助于执政能力的提升。

　　在现代社会和市场经济的背景下，社会分工的专业化程度越来越高，社会的各个环节越来越多，社会结构越来越复杂，世界经济一体化程度越来越高，因而社会所面临的不确定性因素和风险因素在急剧增加。况且，中国处在急剧的转型时期，中国社会要在一个相对较短的时间内完成双重转型，即由传统社会结构向现代社会结构过渡、由计划经济体制向市场经济体制过渡。

　　艰难的社会转型，复杂的利益结构调整，使中国社会面临着更大的压力和更多的不确定性因素，并造成了更为广泛、复杂和突出的种种社会矛盾问题。种种复杂多样的社会矛盾问题，使得中国共产党面临着大量过去未曾遇到的新问题和新挑战。而社会政策的重要功能就在于以社会整体的力量来帮助每一个社会成员抵御各种社会风险因素，确保社会的安全运行和健康发展。所以，通过系统的社会政策的制定与实施，可以使中国共产党对于社会矛盾问题的处理由被动转向主动，由滞后转向前瞻，尤其是可以最大限度地防止社会危机的出现。可见，制定和实施社会政策，有助于提升中国共产党在新时期的执政能力。

　　中国社会政策进入大量生产时代：从粗放走向精细

　　□杨团

　　2009年，中央财政预算安排医疗卫生支出1181亿元，比2008年预算数增长38.2%，同时，中央财政今后3年要开展廉租住房保障规划，仅2009年用于各地廉租住房建设的总资金投入已达330亿元，这还未算入中央代地方增发的2000亿元国债资金中用于建设廉租住房的资金。还有，社会政策建设普及化、普遍化，无论社会保险、社会福利、社会救助、社会管理还是教育、医疗、住房、就业、社会组织、收入分配等社会领域，都出现了具有创新意义的社会政策实践。

　　这从两个方面提示我们，中国的社会政策正在越过短缺时代，迎来大量生产时代。

　　大量生产时代是总量与结构都发生巨大改变的时代，也是可能造成社会政策建设的巨大成就或者重大损失的时代。所以，这是一个比起短缺时代需要付诸更大努力、更多心血的时代。

　　在社会政策的大量生产时代，决定巨额社会政策投资和多方面的普及化建设的最终效果的关键是造就巨大成就还是导致重大损失，在于社会政策的建设方式能不能从粗放走向精细，走向专业性和提升精准度。以往的社会政策决策少有数据收集、分析论证和试点试错、评估校正等必要环节，而是中央定调、各地执行，这在社会政策短缺时代是可以理解的，但在大量生产时代还这样做，就不仅可能浪费资源，而且会影响社会公平、削弱社会信任，严重者还可能导致社会失序和局部紊乱。

　　社会政策的精细建设需要提升科学性、专业性和精准度。为此，一方面要选择好突破口——重点在于弥补社会政策短板和缺口，一方面要向着促进公平、提升品质的方向迈进，要追求社会公平、提升质量的社会保障和公共服务。

　　2009年评选出来的社会政策十大创新开始蕴涵社会政策建设走向精细方式的特征。

　　第一，社会政策创新以地方政府创新为主，而且这些在2009年出现的耀眼的创新大都是历经多次方案论证，多年实践累积和试错，不断去粗取精、去伪存真、修正发展的结果。安徽铜陵历经数年做到义务教育均衡发展，解决了择校难的问题就是例证。

　　第二，这些创新相对集中于公共服务和社会福利这些民生的短板领域，而且全部采取了加大地方公共财政投入力度的方式，表明转变政府职能、建设服务型政府正在成为地方政府的共识。

　　第三，社会政策创新中，宁夏、甘肃、广西、陕西等西部欠发达地区的事例亮点突出，可见创新首先来自理念、意识等人的思维层面，并不嫌贫爱富，对资源雄厚的地区有特殊偏好。

　　第四，中央政府对重大民生问题的社会政策决策速度和力度都在提升。另外，在人大审议涉及公民权利的几部重要法规中，尤为注重公民的政治权利、生命价值和经济权利的平等，也表明社会政策的基本价值观正在得到社会的认同。

　　第五，社会政策创新是多部门、多主体、多方位合作的结晶，也是经济发展与社会发展有机联动的结果。上海、深圳在购买民办社会组织服务、推动社会组织创新方面，南京在多方式促进就业、实行投资项目就业岗位评估制度方面，都能同时调动多个政府部门协同工作。这不仅表明政府的协调能力增强了，也是政府公共治理结构调整后公共权威增强的一种表现形式。它有一点像人体经络之间相互影响、相互调节那样，拥有一种自我修复的能力。而且，这种能力只有在政府与社会组织、企业部门之间积极互动的社会生态环境中才能培育和生成。

　　基于需求的社会政策：研究和分析框架

　　□沙琳·库克（Sarah Cook）

　　为了在经济转型的语境中重新思考“社会”、保障和无保障的含义，需要考察发现需求并实现福利的制度条件。在大多数低收入国家，人口中的大部分被排斥在正规经济之外，也便随之被排斥在正规（常常是基于就业的）福利体系之外。中国也不例外。而有些国家（尤其是西欧、北欧和北美）的福利体系是在快速都市化和工业化经济中发展起来的，而具体的政治制度在其中发挥了重要作用。

　　如果把这样的福利方案移植到以农村低收入为主，且经济、政治和制度条件大相径庭的国家，常常会导致所提供的服务种类与这些国家中人们的实际需求相去甚远的现象。福利供给的正规渠道通常只考虑城市中的精英，而忽视或不考虑最贫穷或最弱势的社会群体。这种移植的另一个后果，是在福利机构或政府机构中产生分裂的部门项目（如医疗、教育、养老金等），制造出强大的利益，极力维系各部门不恰当的政策或干预，并在这些利益的驱使下产生自上而下的、供方推动的社会政策。

　　中国的制度性因素对福利政策、干预及其结果有决定性作用。政策制定的正规程序，通常是中央的决定作为一般性指导原则，各级政府据此制定具体政策和干预，在各地实施。中央政府在发布一般性指导政策时会考虑地方上的试验和试点项目，但倾听受惠对象需求的空间相对较小。研究和试验也能影响政策制定，可是一旦出现矛盾，占上风的总是政治命令。政策制定以后，制定预算和拨款以保证其实施又是类似的多层谈判。

　　需要考虑的社会政策是使之既能较好回应社会需求，又符合中国的制度实情。研究的问题不是以依靠行政命令的现行供给体系为起点，而是根据人口中特定人群的需求出发。这一方法需要考察个人和家庭的需求及其通过各种支持体系——正规的和非正规的，包括家庭、亲友和社区、市场和国家以外的组织，以及政府——获得经济和社会保障的能力。这便关系到不同的利益群体，包括弱势群体，在确定和表达自己的需求时如何发挥作用，并影响决策过程。要理解这一点，又需要更为详尽地了解政策的决策和执行过程。

　　总之，这里的核心问题是：在中国的改革进程中，需求发生了什么变化，权利资格如何重新配置，包容与排斥如何得到重构。

　　

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