行政主体与公共制度的关系问题是人类长期反思公共行政目的及其实现方式之间融合程度的理性成果。在公共行政领域内，行政主体必须表现为公共生活中价值与事实的特定条件的统一，才能使事实为公共价值提供合乎理性目的要求的公共服务。这意味着：行政主体的目的和价值实现无时不在特定历史环境中经由特定的手段和事实来加以表达，表达的方向及其程度成为衡量二者关系和谐程度的依据。在诸多的手段或事实中，公共制度无疑是最常态也最易运用的一种方式。历史地考察行政主体的制度依赖，我们不难发现，行政主体本身就是制度主体，即行政主体是公共制度的创始者，是公共制度功能发挥的践履者和守成者。通过行政主体的公共活动使公共制度成为人类社会历史秩序进程的执杖和规途，因此，行政国家的历史也便是行政主体与公共制度关系博弈的历史。

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