行政理念作为行政主体对行政存在的基本信念与价值追求，具有解释行政本质意义、确定行政价值目标、引领行政发展方向的功能。它一经确立，便预设了行政的价值尺度与发展方向，对行政实践具有重要的指导意义。在行政理论发展视域下，特别是在西方行政由传统公共行政向现代公共管理转变的过程中，行政理念的建构经历了从工具理性到价值理性的历史性变迁。通过对西方行政理念变迁与建构的研究，可以从整体上把握行政的发展状态与未来趋势，对于行政理论与实践具有着重要的意义。

　　自行政学诞生以来，政治与行政二分和官僚制理论构成了传统公共行政的理论基础。政治与行政二分将行政定位于高效执行国家法律与公共政策，实现政治决定的目标。至于民主价值以及公共政策制定的事务由政治家们与立法机关完成，行政完全是单纯的执行性工具。“官僚体制是‘理性’性质的：规则、目的、手段和‘求实的’非人格性控制着它的行为。”官僚制强调行政的等级制、法制化、专门化、职业化、非人格化、技术化特征。由此可见，政治与行政二分和官僚制都是从价值中立的工具理性出发，追求行政的“形式合理性”，突出了行政的工具性与科学性的意义。以此为基础，行政理念主要是以效率与管制为主导。在效率理念的指引下，行政谋求行政组织结构的合理性、科学的行政管理原则、行政运行的程序化、有效的人事管理体系，以此最大限度的提高行政效率。在管制理念的指引下，行政的实现方式依靠的是制度管制而忽略了行政人员的自觉与自主意识，推崇法律制度规范的“他律”，而排斥个体美德的“自律”。在此种行政理念下，行政的价值取向主要表现为：行政的价值中立取向——行政是执行政治决定与公共政策的工具；行政的非人格化取向——行政运行取决于客观化、程序化的制度并对人实行非人性化管理；行政的功能性取向——行政是对国家意志的执行，追求单一的行政效率；行政的技术性取向——行政是强调管理方法、原则、技巧的技术性活动；行政的内部化取向——行政是组织内部的常规性的例行性事务，政府演变成封闭、保守的内部取向的实体。总之，行政理念是建构在工具理性基础之上，注重行政过程、手段、方法、技术，而忽视行政的本质性目的。人只是作为手段而非目的性存在，人随着官僚机器运转而运转，完全失去了主体性价值，使人演变为没有思想情感、没有价值判断的“单向度的人”。

　　……查看更多内容请订阅《中国社会科学报》

　　

《中国社会科学报》版权所有，转载请注明出处及本网站名。