注：中国为2005年数据，其他国家均为2004年数据

　　随着《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》及其配套政策的颁布实施，“提升自主创新能力”、“建设创新型国家”已经成为我国的重要战略选择。在实施上述国家战略的过程中，作为公共科研活动的重要资助主体以及非公共科研活动的重要引导主体，政府及其相关的公共政策安排将发挥至关重要的作用。但是，由于长期受计划经济体制以及传统科研经费管理体制的影响和制约，我国政府科研经费的管理体制仍然面临着紧迫的政策创新需求。

　　我国政府科研经费预算管理体制：多头预算、分散管理

　　我国从1986年开始建立起了相对集中的科研经费预算管理体制，由国家科委（国家科技部前身）作为归口单位，负责国务院各民口部门科学事业费的预算编报和预算分配等管理工作，实质上承担着我国科技经费的统筹规划职能。

　　自2000年起，伴随着我国公共行政管理体制改革的推进，国家科技部不再作为国务院其他下属部门的科学事业费（指国家财政拨给政府部门所属研发机构及高等院校所属科研机构的科研行政费和业务费）的归口预算单位，仅对属本部门直接管理的国家科技计划经费实行二次分配。

　　在这种预算管理体制下，科技口的七家中央一级预算单位（包括国家科技部、中科院、中国工程院、中国社科院、中国科技协会、国家自然科学基金委员会和全国哲学社会科学规划办公室）均无法统筹全国的科研经费管理。此外，其他具备一级预算资质的部门，例如国家教育部、农业部和卫生部等，也管理着或多或少的财政性科研经费，有些部委的科研经费预算甚至直接包括在本部门的常规行政事业经费预算中。因此，我国政府科研经费的预算管理体制从预算的酝酿和编制环节开始就注定由于缺乏有效的协调和强有力的统筹而成为一种典型的“多头预算、分散管理”体制。

　　我国政府科研经费投入管理体制：分散投入、竞争主导

　　与我国分散型的科技经费预算管理体制相对应，我国科技财政的投入体制也呈现出鲜明的分散化特征。除经常性的科学事业费支出以及R&D经费（指在科学技术领域，为增加知识总量以及运用这些知识去创造新的应用所进行的系统的创造性活动，包括基础研究、应用研究和试验开发三类活动）支出分散在各个相关的国家部委外，科技三项费（指新产品试制费、中间试验费、重大科研项目补助费及其专项费，由国家根据科研项目拨给相关单位）分别由国家科技部和国家发改委负责，而科研基建费（指国家安排的基本建设支出中用于科技工作的基本建设资金）则由国家发改委负责。也就是说，国家科技部主要负责与国民经济和社会发展密切相关的产业重大、共性、关键技术攻关以及社会公益类技术研究，同时负责组织实施“863”计划、“973计划”和国家科技支撑计划等各类国家科技计划。国家发改委主要负责重大产业化工程示范项目以及产业发展所需重大装备的研制和技术创新项目等。

　　我国现行的科技计划体系可以概括为“3+2”模式，即三个主体性计划加上两个条件环境建设计划（根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》，重大专项也是我国科技计划体系中的重要组成部分）。三个主体性计划包括国家高技术研究发展计划（“863”计划）、国家科技支撑计划（即2006年之前的国家科技攻关计划）以及基础研究计划。其中，基础研究计划又包括国家自然科学基金、国家重点基础研究发展计划（“973”计划）以及基础研究重大项目前期研究专项（中科院主导的“知识创新工程”以及高等教育领域的“211工程”和“985工程”中的一部分经费也投入到了基础研究）。两个条件环境建设计划分别是指研究开发条件环境建设计划和科技产业化环境建设计划。这些科技计划在2005年度所占用的中央财政直接拨款额高达100多亿，不仅影响面非常广，而且在我国整体科技计划体系中占据着极其重要的地位。依托国家科技计划实现的科技财政投入基本上都采取了以质量评估和同行评议为基础的竞争性模式。因此，在我国当前的科技经费配置格局中，竞争性经费所占的比例非常之高，而以科研机构或科研平台等为资助对象的经常性科研经费投入（又称非竞争性的科技经费投入）仅占很小一部分。

　　我国政府科研经费管理体制存在的问题及公共政策选择

　　从世界各国政府科研经费的管理实践看，公共政策的完善与否将直接影响到科研经费的使用效率以及不同创新主体之间的协同效应。因此，不断完善中国政府科研经费的管理体制及其公共政策安排将是国家中长期科技发展战略得以顺利实施的重要保障。

　　1.完善国家科技财政投入的顶层设计和统筹规划

　　为了解决由于条块分割导致的部门科技财力不足和项目资助强度不够并存、科技财政投入不足与浪费现象并存等问题，应该在国家层面进一步强化并完善统筹协调机制。虽然我国国务院下属的国家科技教育领导小组负责全国范围内的科技教育统筹工作，但是却很难在科技项目立项以及经费预算和投入环节发挥实质性的统筹协调功能。

　　美国的科技财政投入管理体制也是相对分散的，但是其科技战略统筹的层次却相当高。白宫下设科技政策办公室（承担较强的科技行政管理职能，负责对预算管理局初步汇总和排序后的各部门科技财政预算进行审查）、国家科技委员会（负责从政府角度制定符合国家目标的科技计划，同时负责跨部门之间的预算协调）和总统科技顾问委员会（负责从企业和非营利部门的角度对上述科技财政预算提出相应的意见和建议），这三大机构的主任都由总统科技事务助理兼任。总统科技顾问委员会和科技政策办公室在平衡各部门的预算后负责上报，并在国会辩论时参与答辩和质询，之后报请总统管理和预算办公室审议，最终由国会正式审批通过。由此可见，在多元分散型的科技投入管理体制下，顶层设计和统筹规划仍然不可或缺。因此，在国家层面建立起能够实质性地统筹协调各大科技财政投入部门的机制，将是顺利实施我国科技发展战略的重要保障。

　　2.优化财政科技经费的投入结构

　　我国财政科技经费投入中存在两类结构失衡问题。一是基础研究、应用研究和试验开发经费之间的结构失衡；二是竞争性科技经费和非竞争性科技经费之间的结构失衡。

　　从基础研究经费的比重看，我国2005年的基础研究经费在R&D经费总额中的比重只有5.4%，而美国为18.7%（2004年），日本为13.3%（2003年），法国为24.1%（2003年）。

　　从竞争性科技经费和非竞争性科技经费的投入结构看，非竞争性经费所占的比重明显偏低。以生产知识和培养人才为目标的基础研究适合连续稳定的资助模式，不适合国家重大科技计划等竞争性资助模式。政府主导下的竞争性资助模式很可能导致基础研究的整体布局决定于政府的战略导向，使得科学的积累效应过度依赖科学目标与国家目标之间的一致性。为了降低基础研究对政府战略需求的依赖程度，提升我国基础研究的竞争优势，迫切需要增加非竞争性经费投入以优化竞争性经费和非竞争性经费的投入结构。

　　此外，为了更好地发挥政府科研经费在R&D中的作用，完善从基础研究到应用研究再到试验开发的研发价值链，应不断完善政府竞争性和非竞争性科研经费的投入模式。具体的公共政策选择有二：一是在加大非竞争性科研经费投入的同时，建立并完善与科研质量评估结果相联系的经常性科研经费拨款机制；二是进一步完善竞争性科研经费的过程管理和绩效管理，确保政府科研经费的使用效率。

　　3.完善我国政府科研经费投入的间接成本补偿机制

　　我国政府科技计划长期以来更多地强调科研项目的直接成本，对科研项目的间接成本往往重视不够。

　　根据相关科技计划的经费管理办法，包括国家自然科学基金在内的绝大部分国家科技计划项目的管理费比例不超过5%（管理费主要用于补偿国家科技计划项目承担单位的间接成本支出）。虽然最新修订后的“863计划”、“973计划”等科研项目的最高管理费比例可以达到8%（课题经费在100万元以下部分），但是考虑到其超额累退的比例限制，则经费总额为1000万元的科研项目的综合管理费比例只有3.8%。而国家社会科学基金项目的管理费则按项目定额提取（特别委托项目和重点项目每项2000元，一般项目和青年项目每项1500元）。如此低比例的管理费很难弥补科研活动所产生的基础设施损耗和综合管理费用等间接成本，进而使得我国科研机构的科研基础设施长期超负荷运转而无法及时更新。

　　此外，在我国政府对科研机构的资助体系中，也几乎没有针对科研基础设施投入的经常性拨款机制。这便使得各类科研机构不得不努力寻求各类非经常性的“专项”财政拨款。为了促进我国科研工作的长期和可持续发展，应该进一步完善我国政府科研经费投入的间接成本补偿机制。

　　4.完善大学和科研院所等创新主体之间的合作与资源共享机制

　　由于受历史和体制性因素的影响，我国的大学和科研院所之间不仅未能有效地实现优势互补，而且还存在着一定程度的职能错位。

　　由于我国的大学和科研院所都在非竞争性的自由探索式基础研究与竞争性的应用研究、试验开发领域占据着非常重要的地位，这两类国家创新主体之间的关系更多地体现为竞争而不是合作，从而很难真正充分发挥出其潜在优势。

　　科研主体之间的封闭分立必然导致科研资源之间的分割、封闭和浪费现象。因此，只有不断完善大学和科研院所之间的合作与资源共享机制，才能实现科技资源的高效配置，进而实现政府科技财政投入效益的最大化。为了顺利推进我国的国家创新体系战略，继续完善大学与科研院所之间的合作与资源共享机制将是完善我国政府科研经费管理体制的重要公共政策选择。

　　（作者单位：中国科学院科技政策与管理科学研究所）　

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