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　　中国农村土地制度变革是在加速中国工业化、城镇化进程和走中国特色农业现代化道路两者交织的大背景下进行的。城乡统筹、工业反哺农业、实现城乡经济社会一体化新格局，资金从哪里来？突破农业经营规模小、劳动生产率低下的瓶颈，搞农业规模经营、实现农业现代化，从哪里入手？决策者首先要瞄准农民的土地，在促进土地规模化、资本化，通过城镇化增加土地收益上做文章。

　　在土地资本化和土地增值的进程中，核心问题是要尊重农民对土地承包经营权和宅基地使用权享有的财产权利和对土地制度变革享有知情权、参与权和决策权的民主权利，使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城镇化、工业化的“红利”。

　　农业现代化探索出三种新形态

　　不同的农业现代化道路和不同的农业发展模式必然在农业上有不同的制度安排和组织架构。在中国发展现代农业有以下几种不同的思路和模式选择。

　　一种思路是，发展现代农业，尊重和保护农民的土地承包经营权，在家庭承包经营的基础上，鼓励土地向专业农户集中、发展规模经营和集约经营，使他们成为发展现代农业的主体和主力军。1998年，江泽民同志在安徽考察工作时的一段讲话是这种思路的最好诠释：“实践看，家庭经营再加上社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高以后就要改变家庭承包经营的问题。”10年之后，十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“两个转变”，即“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”。一些学者认为，这是对小平同志讲的“两个飞跃”和江泽民同志讲的“家庭经营加社会化服务”的具体诠释和发展。

　　另一种思路和做法是，走西方国家的农业现代化道路。比如，有人认为，中国发展现代农业的主体形式应当是企业，要形成一大批大规模从事农业生产的农业企业。在一些地方，大公司进入农业，连片开发，“反租倒包”，取得大片农地的使用权，直接雇工从事规模化的农业生产。与工商企业进入农业、大规模租赁农户承包地相联系的是从事农业的主体由家庭经营转为雇佣工人，有些地方也提出“大力培育和发展农业产业化经营主体，鼓励和支持农民向农业产业工人转变”。但不同的是，在中国，农村集体是土地的所有者，而集体的成员——承包经营的农户一方面拥有土地的承包经营权，另一方面他们中的一部分又可能成为雇佣工人。

　　在现实的中国农业现代化进程中，我们在各地看到的往往是社会主义初级阶段的一种混合型、多样化的新模式，走的是一条兼容性较强的道路。农业现代化的主要形态：一是出现对家庭经营的扩展和延伸，通过各种形式的土地承包经营权流转，专业种植、养殖和营销大户开展规模经营；二是当地的公司或合伙企业，或本地的外出创业的企业家回到地方上承包经营和进行产业化经营；三是工商外来资本或大企业进入农业，连片开发，“反租倒包”。这样的混合型、多样化的农业现代化发展模式又和城市化、工业化的进程交织在一起，必然影响到农村土地制度变革的方向。

　　优先保证农地农民用

　　党的十七大报告提出，要健全土地承包经营权流转市场。有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。十七届三中全会《决定》强调：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”

　　但这里要明确的一个问题是，农民转包、出租、转让、合作的对象是谁？“农地农用”是否只意味着“农地农民用”？包括工商资本甚至外国资本在内的各类非农业主能否有资格转包和租赁农户承包地？

　　《农村土地承包法》第３３条在涉及土地承包经营权流转时规定：“（四）受让方须有农业经营能力；（五）在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。法律中没有明确规定土地承包经营权的流转只限于农民内部。2001年中共中央18号文件《中共中央关于做好农村承包地使用权流转工作的通知》（注：2002年，《人民日报》全文刊登了该文件），运用了较有弹性的政策语言，提出中央不提倡工商企业长时间大面积租赁和经营农户承包地。十七届三中全会通过的《决定》审慎地提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”，没有提及公司进入农业承包农民土地的问题。在这个问题上，两种不同观点和实践中不同做法的争论可能将长期进行下去。

　　谨防城市不接纳无地农民

　　近年来，一些地方在城乡统筹中通过“双放弃”（即农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权，政府给予一定的补偿），使农民转为市民进城定居，加速农村土地流转和规模经营，促进城镇化进程。这就引出一个问题：“两头都挂”还是“两头都不挂”？

　　“两头都挂”是指一部分农民进入城市、在城市工作和生活，同时在农村还有宅基地、住房和承包地。“两头都不挂”是指一部分农民已经失去了承包土地及宅基地，但又未被纳入城市的社会保障网络之中。应该说，将进城务工农民及其家属纳入城市的社会保障体系之中，使他们真正享受到城市居民的同等待遇，这是一个渐进的过程。因此，“两头都挂”的局面在中国相当长的时期内仍有其存在的合理性，一定要防止打着城乡统筹、促进规模经营、发展地方经济的旗号，剥夺农民的土地承包经营权和宅基地，使农民失地、失业又流离失所，导致“两头都不挂”局面的出现。

　　还应指出，给农民提供社会保障与农民放弃土地承包经营权和宅基地使用权之间并不存在一个互换的关系。根据《物权法》，农民的土地承包经营权和宅基地使用权都属于用益物权，农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有占有、使用和收益的权利，这是农民拥有的财产权利。而失业、医疗和养老等社会保障是基本公共服务均等化的重要组成部分，是农民作为公民应该享有的基本权利。财产权利怎么能和个人的基本权利交换？

　　合理使用新增土地 公平分配增值收益

　　人多地少是中国的基本国情，城镇化、工业化确实使一部分农地转为非农建设用地。但随着工业化和城镇化进程的加速、农村外出务工人员的增多、计划生育工作的深入，农村地区的村庄人口总数、行政村和自然村数量正在逐步减少，村庄平均人口规模不断增加。再通过乡村行政管理体制改革和社会主义新农村建设相关政策的引导，一些自然村出现了合并集中，中心村和小城镇逐渐成为农村人口集聚的中心。在这种形势下，通过撤乡并镇、土地整治和村庄建设（注：一些地方叫“缩村让地”、“迁村腾地”，或是叫“拆院并院”），农村也将增加一部分土地。从各地乡镇和村庄未来发展趋势看，这部分土地增量将越来越大。

　　比如，西部某市提出，当地农村居民人均建设用地为城镇居民的2.5倍。如1000万农民进城后将其建设用地复垦，即可盘活1600平方公里用地指标。如果复垦“补”出来的建设用地指标，通过市场招标方式来落实，就可提升土地效益，其增值收益就能反哺农村。海南省规定农村宅基地每户不超过175平方米，海南某市如按此标准进行新村建设，即可节约农村建设用地约54600亩，这部分增量土地是该市土地储备的3倍多。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第18条规定，“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”。这也就使地方政府和农村社区组织有动力来开展土地整治工作。

　　关于乡村合并、土地整治后增加的土地的使用问题，《基本农田保护条例》和十七届三中全会《决定》等文件已有明确的政策规定：1.确保基本农田。即使是土地整治后的占补平衡、土地置换，也不适用于基本农田。2.耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡。3.农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。如严格按照这些规定，这部分增量土地除了吸引本地和外来资本从事农业规模经营外，农地转为非农用地大幅度增值的可能性将大大降低。但地方政府通过一系列的运作，仍能推进土地资本化的增值进程，要害可能就出在运作的方式和方法上。

　　在乡村合并、土地整治时，有两点特别要引起注意：第一，让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律和尊重农民的意愿，不能剥夺农民作为用益物权人对承包地和宅基地依法享有的财产权利，违背农民的意愿搞大拆大建。第二，要重视土地整治后增加的土地，其利用是否合理、增值收益的分配是否公平这一焦点问题。

　　（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）

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