我国近几年环境污染事故频频发生，从淮河污染到太湖蓝藻再到岳阳砷中毒，环境质量状况恶化的势头不但没有得到有效遏制，而且有愈演愈烈之势，这与我国相对完备的环境法体系和相对完善的环境法制度形成强烈反差，无疑主要问题不在立法而在执法环节。现在，一般将环境执法不力主要归咎于地方政府，从而兴起对政府进行环境问责的强大声势。国家环保部副部长潘岳在2006年9月评论甘肃徽县群众血铅超标和湖南岳阳县砷超标事件时直言：“分析两起重大环境事件的原因，看似责任在企业，实则根源在当地政府，在地方保护主义 ，‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因，有关政府和部门责任人负有重要责任。”

地方政府环境规制失灵的表现形式

地方政府对企业监管力度不够
　　各地区的环境规制强度受到潜在的经济发展压力的影响，尤其是各区域面对发展本地区经济和增加本级政府财政收入的激励，为了在“让利竞争”中获得优势，有可能在环境规制上“竞争到底”，对工业发展带来的污染负效应放松规制。以淮河流域为例，淮河流域多年来形成的结构性污染问题并未从根本上得到解决，造纸、酿造、化工、制药、皮革等仍是该流域主导产业，也是工业污染物的主要来源。这几个行业的经济贡献率约占1/3，而产生的COD和氨氮则占到工业排放的80％和92％。控制淮河水污染的一个重要措施是直接关停那些高污染且没有能力控制的企业，这个政策的实施势必会影响到当地政府的财政收入。所以，“上有政策，下有对策”的现象屡见不鲜，由于中央与地方没有建立起良性互动关系，地方迫于压力，政治上唯有服从，但实际上却可能“另有二心”。越是基层政府，越是与企业利益一致，地方政府在其应承担的监督职责方面，存在着严重的弱化，对违法排污企业采取了放任态度。
地方政府环境保护投入不足，且环境资金监管不到位
　　环境保护投入是为了治理环境污染、维持生态平衡而投入资金，用于转化为实物资产或取得环境效益的行为和过程。根据发达国家的经验，一个国家在经济增长的时期，环保投入要在一定时间内持续稳定占到国民生产总值的1%—1.5%，才能有效地控制住污染，达到3.0%才能使环境质量得到明显改善。近年来，党中央、国务院高度重视环境保护工作，提出了加大环保投入的要求。尽管地方政府响应了国家环保政策的号召，环境保护的投资量不断攀升，但中西部地区不少省份受到经济条件限制，环保投入比重极低，与控制环境污染、改善环境质量的需求差距较大。

地方政府环境规制失灵的原因
　
中央政府忽略了地方政府的“经济人”理性
　　根据传统观点，作为国家权力机关的执行机关，政府是代表区域内全体社会成员履行行政管理职责的，政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业，实现区域公共利益的最大化。因此，各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何其他特殊利益，是一心为公、专门利人的“公共人”。上、下级政府之间和同级政府之间以及政府内部公务人员之间，基于共同的价值追求（维护和发展公共利益），均能够实现工作上的“无缝对接”和政策执行上的畅通无阻。但是以太湖、淮河治污为代表的一系列环保政策实践一再表明，作为一种社会组织，地方政府同样承载着一定的组织利益和组织成员的利益。
　　根据公共选择理论，官僚也是追求个人利益或效用最大化的“经济人”，其目标既不是公共利益，也不是机构的效率，而是个人效用。也就是说，当一个人由市场中的买者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时，他们的品性不会发生变化，他们都会按照“成本—收益”的原则追求效用或利益的最大化。作为政治家或官员个体，他们在“政治市场”上追求着自己的最大效用，如权力、地位、待遇、名誉等等，而把公共利益放在次要地位。既然是地方公共管理阶层，地方政府利益就不能与公共利益脱离太远，公共利益也不能与地方政府利益脱离太远，那么就应该在合约中建立一种激励兼容机制，确保在实现公共利益中实现地方政府利益，在实现地方政府利益中实现公共利益。在当前我国现行的政治经济体制和环境考核制度下，我国各级地方政府既担负保护生态环境的责任，又担负发展地方经济的责任，而地方政府不能有效地协调经济增长与生态环境保护两者的关系，存在着片面重视经济增长而忽视环境保护的内在冲动。尤其是分税制实施后，极大地调动了地方政府促进辖区经济利益的积极性，追求经济增长和财政收入最大化成为各级地方政府行为的基本目标。作为独立经济实体而存在的地方政府有追求自身利益最大化和片面追求经济增长的倾向。地方政府与当地企业存在利益上的一致性，地方政府对企业破坏生态环境行为的限制就意味着自身利益的减少，因此地方政府难以积极地对当地企业破坏生态环境的行为采取有效的干预措施。许多时候地方政府不但不去制止当地企业破坏生态环境的行为，而且还充当地方企业的保护伞，使企业破坏生态环境的行为更加肆无忌惮。
中央政府忽略了地方政府环境规制的外部性
　　地方政府相对于中央政府，在对待环境保护目标上存在很大的差异。中央政府是从整个国家利益的角度考虑全局经济、社会发展与生态环境保护的协调。站在中央的角度来看，地区之间生态环境质量改善所带来的外溢效应是不存在的，任何地区生态环境质量的改善都意味着国家整体生态环境质量的改善。政府规制外部性是政治过程的一种结果，即指一部分人通过集体行动对另一部分人施加的外部成本（或收益）。在地方政府层次上，环境规制的外部性既表现为不同利益群体之间的财富转移，还体现为环境政策效应的溢出，例如对于邻近地区和本地代际成本或收益的溢出。既然其他地区的环境治理政策对于这个地区的居民存在溢出外部性，那么对于这个既定的地区来讲，其理性的反应也就是减少这种“公共品”的供给。在缺少利益补偿机制下，各地方政府在生态环境保护成本和收益分配上很难达到均衡，从而导致地方政府合作保护区域生态环境成为一句空话。

防止地方政府环境规制失灵的对策

构建合理的任期目标责任考核制度
　　中央政府作为国家最高行政机关，代表着国家层次的社会公共利益；地方政府作为地方行政机关，担当着区域公共利益代理人的角色。由于环境治理具有外部性，而且地方政府具有“经济人”特征，坐等其他地方政府开展治理活动，自己分享“搭便车”之利，是地方政府的“理性选择”。要从根本上减少地方政府为维护自身利益所导致的环境规制失灵现象，中央政府就应该构建合理的任期目标责任考核制度来激励地方政府按照可持续发展的要求行事，有效整合中央与地方利益。构建合理的任期目标责任考核制度，考核范围和指向不能仅限于单个行政区，考核内容不仅要把人口、资源、生态环境保护指标列入考核体系，而且还应把公众对地方政府为生态环境保护而努力的满意程度纳入到考核内容之中。
建立环境行政公益诉讼制度
　　建立环境行政公益诉讼是目前各国环境立法普遍采用的一项制度。美国是世界上较早建立环境行政诉讼制度的国家之一，特别是20世纪中期以来，环境行政诉讼制度得到了进一步发展，并形成了一套较为完整的环境行政公益诉讼制度，较好地解决了政府环境规制失效问题。环境行政公益诉讼是指当政府的违法行为或不作为对公众环境权益造成侵害或有侵害可能时，法院允许无直接利害关系人为维护公众环境权益而向法院提起行政诉讼，要求行政机关履行其法定职责或纠正、停止其侵害行为的制度。作为一种新型的诉讼形式，环境行政公益诉讼具有其独特之处：一是原告资格的广泛化。由于诉讼目的的公共性和诉讼价值的社会性，环境权益直接或间接受到行政行为侵害者都可以提起公益诉讼。二是诉讼对象的双重性。公共利益因行政机关的具体行政行为或抽象行政行为而受到现实损害或潜在危害均可提起诉讼。三是诉讼功能的预防性。只要环境行为的发生有侵害环境公共利益的可能，就可以提起诉讼。
建立健全环保资金监管机制
　　环保资金监管机制是环境财政体系的重要组成部分，有利于督促生态环境保护投入落到实处。首先，建立环保资金信息公开披露制度。每年年初，中央和省、市环保局要会同同级财政部门公告本级年度环保资金的总预算和各种专项资金的规模，并根据本级污染防治和生态环境保护重点，编制“生态环境保护专项资金申请指南”，在自己的网站上向社会公开发布。其次，环保资金的申请，项目审核及资金计划的下达和环保资金的拨付都要建立完整的制度体系。最后，环保资金使用的监督管理。项目单位收到环保资金后，应尽快组织项目的实施；项目在实施过程中要严格执行有关财务规章制度、招投标管理规定，科学、合理、有效地安排和使用资金；环保资金要实行单项核算、专款专用，不得用于金融性融资、股票、期货及捐赠等与环保事业无关的支出；项目完成后，主管部门要组织项目评估与绩效鉴定。
构建环境规制政策实施效果评估体系
　　从政策过程来说，它应该是一个包括“问题导向或目标驱动—政策制定—政策执行—政策评价—政策监督—新的问题（目标）—政策制定”的循环往复的闭环系统。政策评价和政策监督职能要贯穿政策运行过程的始终，而且是最为关键的机制和功能。离开政策评价，政策制定的质量无从谈起。20世纪70年代，美国最早在政府规制领域引进系统的成本—收益分析，即规制影响分析，此后30 多年间，这种分析在包括环境规制在内的各种规制政策的制定和实施中得到进一步应用。尽管我国当前已出台了《环境影响评价法》，但由于目前我国还没有形成科学的政策实施效果评估机制，加上人们在思想上对政策实施效果评估的意义认识不足等原因，导致决策主体往往视政策实施效果评估为可有可无的工作。能不评估的尽量不评估，对迫于需要进行评估的，又往往缺乏科学的态度和方法，甚至经常夹杂着种种不良的动机，有意识地夸大或缩小、掩盖或曲解评估中的某些事实，以求实现某种特殊目的。这样不仅不利于认识政策的优劣和成效，不利于补充、修正和完善后继政策，而且还会造成政策资源的大量浪费。因此，随着人们环境保护意识的不断提高，人们对政策执行效果的关注也不断提高，这为对环境规制政策的实施效果进行评估提供了有利条件，可先尝试对影响范围较广、涉及面较大的环境规制政策进行规制影响分析，以后逐渐扩大到所有拟实施的规制政策。
构建区域生态环境保护补偿机制
　　针对当前我国区域环境规制失效问题，防止地方政府“搭便车”行为和产生合作困境，构建区域生态环境保护补偿机制已经势在必行。根据“污染者付费”和“受益者补偿”原则，区域生态环境保护补偿机制实质上是通过横向或纵向财政转移支付的方式，将区域生态环境保护成本在相关行政区之间进行合理的再分配，它主要包括补偿主体与客体的界定及其协商机制，补偿资金的测算及其分摊机制，补偿资金的筹集、使用和管理机制等基本内容。通过区域生态环境保护补偿机制的设计解决好地方政府环境规制中的“搭便车”现象，激励区域生态环境这类公共产品的足额提供；同时也是通过区域生态环境保护补偿解决好生态环境投资者的合理回报，激励人们从事生态环境保护投资并使生态环境资本增殖的一种经济制度。区域生态环境保护补偿作为中央和省级政府垂直补偿与区域内部补偿的重要补充形式，是构建多元化、网络化区域生态补偿体系的重要内容，也是有效规制破坏区域生态环境行为的重要保证。

　　（作者单位：北京大学深圳研究生院环境与城市学院）

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