2006年9月1日起施行的新《义务教育法》规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主的管理体制。”法律指出了各级政府的教育职责，但对县级政府，只规定了其应该承担的义务却没有赋予其相应的权利。在我国现有的政治体制和财政制度下，县级政府很难实现教育优先发展的目标。

　　首都教育经济研究院《政府教育职责的履行及评价指标》课题组基于对全国23个省市73个县级市教育局长所作的深入调查，发现各地义务教育存在诸多很不尽如人意之处。在办学标准上，各地普遍在生均建筑面积、图书存量、现代远程教育设备等办学条件上无法达到国家和省级有关规定，没有校舍维护与改造规划，仍然存在很多危房。在教育经费的筹措和管理方面，许多地方无法达到“三个增长”中的前两个，特别是“义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例”，只有不到15%的县市能够做到。此外，截留、挤占和挪用教育经费的现象仍很普遍，教育经费得不到优先保证。在领导责任方面，教育局长们认为县政府没有把教育放在优先发展的战略地位。

　　我们认为，县级政府不能有效落实政府教育职责的主要原因在于财政、行政及法律监督等方面都存在着不利的制度因素。

　　县级政府义务教育财政压力过大

　　从公共经济学角度讲，以县为主的管理体制可以使政府最大限度地发挥主观能动性，有利于教育事业的发展。各国的历史实践也证明了这一点，如日本和美国的义务教育分别实行市町村（相当于我国的县级政府）和学区为主的管理体制。但日本的都道府（相当于我国的省级政府）对市町村有固定的拨款公式，美国的学区有征税权，这使它们在履行教育财政职能时，有充足的资金保证。我国各级政府的教育财政职责分担不明确，没有明确规定省级政府所应采取的统筹方式和所应达到的统筹目标。这使省级政府在教育财政投入上也采取了“以县为主”的原则，没有为县级政府发展义务教育制定一般性教育转移支付政策或确定刚性的省级政府教育财政投入比例，造成县级政府的教育财政职责和权力不匹配，义务教育发展的省域内不均衡超过了省域间不平衡。

　　在公共财政支出结构中教育处于弱势地位

　　教育部门在政府各职能部门中的财政分配话语权弱势，是教育经费长期不能充足到位的主要原因。由于教育部门对财政收入没有直接贡献，所以在政府财政预算分配上，教育部门就处于弱势地位。

　　教育部门不仅在财政预算分配上没有话语权，而且在教育经费的管理上权限也太小。很多地区采取“校财局管”的财务管理方式，但此处的“局”为财政局，教育局基本没有统筹的教育经费，这不利于教育部门有效地调配资源，激励学校和教师提升教育质量。

　　义务教育行政管理权力划分不合理

　　在“以县为主”的管理体制下，义务教育的行政管理体制存在权力划分不合理的问题。教育的目标、任务和内容等政策由上级主管部门下达，而实现这些政策的条件和管理却落在地方政府，教育局只是根据现实条件执行任务的操作单位，既没有按照目标配置人、财、物的决策权，也没有根据现实条件调整目标的决策权。这种不合理的权力划分导致了以下几种不公平现象：一是大部分地区的地方支撑条件与国家的教育政策目标不符，造成同一标准下的地方之间的教育水平差异；二是地方政府由于拥有资源配置权，必然会行使对目标的调整权，目标如何调整取决于上级主管部门和社会怎样评价政府，这种权力行使的结果往往就是集中资源出短期政绩；三是政府决定着教育财政支出水平，支出水平不是按照教育系统的需要或者教育目标的需要进行配置，这必然导致教育财政普遍短缺不足。

　　缺乏强有力的法律执行和监督体系

　　许多教育法条用语模糊，内容不具体，操作性不强，致使各种教育政策法规被称为“软法”，而且缺乏强有力的法律执行和监督体系，教育执法主体和监督主体不到位。即使是被认为颇具操作性的新《义务教育法》，对政府的教育财政职责明确规定了各种财政支出的增长指标，并且要求教育财政预算在政府预算报告中单列，调查结果也显示为执行不利。

　　应该赋予教育行政部门更多权力

　　县级政府不能有效落实义务教育责任的问题，凸显了各级政府间责任配置的不合理以及教育行政部门权利与义务的不对等。对此，首先要明确各级政府的责任，对各级政府间的责任分配作充分协调。可以考虑在经济发展水平不同的地区，县级政府承担不同的职责。

　　其次，要赋予教育行政部门更多权力。县级政府应该给教育行政部门更多的财政预算权力和二次分配权力，只有这样才能提高教育经费的使用效率。同时，建议扩大教育行政部门的人事权力。按照现行规定，我国各级政府对教育系统的人、财、物（基建）的管理分别由人事、财政、发改委等部门分工管理、相互制约。国内学者对此提出了两种改革方案：一是教育的人、财、物管理由教育行政部门统一负责；二是在分工管理的前提下，扩大教育部门的职责。教育经费在经财政部门、政府和人大核准教育预算后，由教育部门分配和管理。中小学校长与教师的招聘、录用和任免在人事部门核定编制后由教育部门负责。固定资产和基建在财政、发改委等机构核准后，由教育部门实施和管理。

　　（作者单位：北京师范大学经济与工商管理学院）

《中国社会科学报》版权所有，转载请注明出处及本网站名。