理论上，笔者认为侦查到案是指侦查人员通过一定方式使犯罪嫌疑人到达侦查机关的办案场所，接受侦查机关对其面对面的讯问或调查的侦查行为。实践中，侦查人员对侦查到案的理解形象得多，同时，实际的侦查到案措施体系也与法定的侦查到案措施体系有所不同。侦查人员使用“到案”时似乎更强调犯罪嫌疑人从普通公民变更为犯罪嫌疑人而初次到达公安机关接受调查的情形。

　　实践中，除传唤、拘传外，口头传唤、留置、抓捕也被侦查人员加以使用。这五种措施构成了实际的侦查到案措施体系，其中，传唤、拘传属法定到案措施，口头传唤、留置、抓捕属于非法定到案措施。

　　侦查到案措施：适用状况与问题之揭示

　　对三个调研地区公安机关的侦查实践的考察发现：一方面，法定到案措施的适用率较低。总体上，法定到案措施近年来的适用率有所上升，但仍处于较低水平。其中，传唤适用率明显超过拘传。另一方面，非法定到案措施的适用率较高。与法定到案措施适用率的整体变化相反，非法定到案措施近年来的适用率有所下降，但仍占较大比例。在不同地区，留置与口头传唤、抓捕的适用比例情况有所不同。

　　总之，法定到案措施与非法定到案措施的适用明显错位：如果完全遵照刑事诉讼法的规定，犯罪嫌疑人的到案应主要通过传唤、拘传、刑拘、逮捕的方式实现，非法定到案措施应被严格禁止或限制在较小的范围内，但实际情况恰恰相反。国内其他地区也存在同样的情况。

　　适用错位的原因解读

　　审批程序耗时与到案期限紧张这两个因素造成了法定到案措施适用率低下，但它们的影响程度不一。比较而言，时限紧张问题也许只是妨碍侦查人员选择传唤、拘传一个相对次要的因素，多级审批体制的存在很可能才是主要原因。由于采用多级审批，审批流程较为耗时，这决定了传唤、拘传不太可能适用于现行犯、准现行犯，以及立案后犯罪嫌疑人突然出现等紧急情形。在这些情形下，侦查人员必须立即控制犯罪嫌疑人并使其到案，否则其有可能继续实施犯罪、逃跑或毁灭罪证。而在侦查实践中，现行犯、准现行犯和其他紧急情形并非罕见，甚至可能成为侦查机关发现犯罪嫌疑人的主要途径。

　　与法定到案措施相比，口头传唤、抓捕、留置等非法定到案措施适用条件灵活，适用机制简便，强制性手段的运用亦能充分保证到案效果，侦查人员能够根据查证结果灵活控制到案时间，从而能较好地满足侦查需要。由于这些特点，侦查人员较愿意选择非法定到案措施。同时，侦查机关也会根据案件特点选择其中一种到案措施。

　　法定到案措施体系的重新配置

　　基于现实的政治结构与社会条件，笔者认为可以在保留侦查机关自行决定权力的基础上，汲取实践中的理性做法，将口头传唤、抓捕纳入法定的到案措施体系，将留置作为嫌疑重大时的继续羁押措施，适当参考国外同类制度，建立一个逻辑严密、协调一致，能够充分应对各类案件特点和证据条件的到案措施体系。在此基础上，可作出如下设计：

　　第一，应明确各种到案措施的适用条件。在适用条件上，应遵循的一个基本原则是：与任意到案措施相比，强制到案措施的适用条件应当更为严格；各种强制到案措施中，强制程度越高则适用条件的限制应当越多。

　　第二，应简化有证到案措施的审批程序。在有证到案措施的审批程序方面，制度设计应遵循的原则是：减少审查环节，方便侦查人员使用。

　　第三，应根据嫌疑程度设置不同的到案期限。具体建议为：对于口头传唤、传唤、拘传到案的犯罪嫌疑人，对其讯问的期限为12小时，讯问后侦查人员如认为其有重大嫌疑，可以办理留置审批手续，留置期限为48小时；对于抓捕到案的犯罪嫌疑人，可以无证留置至48小时，但应报公安机关法制部门备案。

　　第四，建立针对无证到案措施的事后审查机制。具体建议包括：犯罪嫌疑人到案后，侦查人员应及时将执行口头传唤、抓捕的情况向其所在部门的负责人报告；部门负责人如果认为不符合适用条件或者无羁押必要的，有权要求释放犯罪嫌疑人，侦查人员应当立即执行。（作者单位：四川大学中国司法改革研究中心）

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