由于教育财政投入向央属院校倾斜，以及自身在科研或社会服务方面的经费筹措能力有限，地方院校资金筹措战略大多局限于两个方面：扩大招生规模，增加学杂费收入；通过银行贷款的方式，填补资金尤其是基建资金的缺口。这种过度依赖学费的收入结构和不断积累的高校债务，增加了地方院校经营运作的不稳定性。

　　随着高等教育行政体制改革的推进和高校招生规模的急速扩大，地方高等院校在短期内实现了数量上的迅速扩张。这不仅增加了高等教育的就学机会，对促进高等教育机会的普及和公平发挥了重要作用，而且在很大程度上提升了原有地方高等院校的办学水平。但与此同时，地方高等教育的发展也陷入了严重的经费危机。

　　经费不足使地方院校生均培养成本下降

　　随着高等教育管理体制改革的推进，特别是1998年中央和地方高等教育机构数出现结构性调整之后，无论是生均经费支出，还是预算内生均经费支出，地方院校和央属院校之间的差距渐趋扩大。以生均经费支出为例，1997年后者比前者高出1432元（按1993年价格计算），至2000年则高出6769元（按1993年价格计算），再到2006年则高出了8413元（按1993年价格计算）。

　　1999年扩招政策实施之后，央属院校和地方院校的生均支出增长均呈现出停滞的倾向，其中预算内生均支出更是出现逐年减少的趋势。生均支出的停滞和下滑反映了地方院校的生均培养成本在一定程度上出现了下降。

　　资金筹措机制单一使地方院校陷入财政困境

　　如何有效地利用有限的教育财政资源是当前各国政府面临的一个政策性挑战，中国政府所选择的道路是将有限的资源投入到为数极少的核心高等教育机构，即对以央属院校为代表的重点大学进行重点资助的倾斜性教育财政投入机制。

　　20世纪90年代之后，中央财政增加了对高等教育的专项资金投入，这种专项资金投入强化了高等教育的倾斜性投入机制，由此进一步拉大了地方院校与央属院校之间的经费差距。尤其是“211工程”（1992年）与“985项目”（1999年）的启动，导致了央属高校与地方院校的收入结构出现了明显的差异。

　　如果将高校分类进一步细化，划分为985核心、一般985、一般211、一般本科、高职高专等，院校类型之间的财务收入规模差距与财务筹措机制差异则更为明显。2005年，985“2+7”核心院校的校均收入达到20.29亿元，而地方普通本科院校和高职高专院校的校均收入分别为1.91亿元和0.50亿元，仅为985核心院校收入的9.4%和2.4%。

　　从收入结构来看，各类院校分别在国家财政性教育经费、科研经费拨款、学杂费收入和其他事业收入方面反映出明显的差异。具体地，国家财政性教育经费在以985院校、211院校为代表的央属院校的收入来源中，依然勉强维持着其核心地位，比例基本保持在50%左右。而在地方普通本科院校和高职高专院校中财政拨款的比例仅为43.1%和38.3%，维持地方院校正常运作的经费有一半以上是院校的自筹资金。在财政性教育经费中，除教育事业费之外，科研经费拨款是985核心、一般985以及211院校等研究型大学的重要财政经费来源之一。例如，9所985核心院校的科研经费拨款总额分别是578所地方一般本科院校和651所高职高专院校科研经费拨款总额的1.8倍和65.1倍。相比之下，地方本科院校和高职高专院校的财政性教育经费来源主要依赖于政府的教育事业费拨款。

　　从非财政性教育经费来看，学杂费收入已成为地方高等院校经费筹措的最主要渠道，地方普通本科的学杂费收入所占比例达37.9%，而地方高职高专更是高达50.1%，分别比985核心院校高出23个和35个百分点。但是值得注意的是，在央属院校的事业收入中，与学杂费收入形成抗衡态势的是其他事业收入，其比例仅低于学杂费收入1个百分点。这一特征在985核心院校中表现得尤为突出，该类院校的其他事业收入所占比例已超过学杂费收入8个百分点。

　　通过各类高等院校收入结构的比较，可以发现扩招之后以985、211院校为代表的央属院校与地方院校在经费筹措战略上已呈现出不同的特征。其中，央属院校的经费筹资特征主要表现为：（1）通过重点学科建设和科研竞争能力的提升，努力争取来自于政府的科研经费拨款和教育专项经费的重点资助；（2）利用自身研究优势，通过技术转让、咨询服务、横向科研合作项目等渠道，增加来自企业及其他部门的经费支持；（3）通过各种非学历教学培训项目，扩大非正规学生的招生规模，增加其他事业收入。

　　与央属院校相比，扩招后由于政府财政投入不足和自身在科研或社会服务方面的经费筹措能力有限，我国有相当一部分地方院校正陷入严重的财政困境。由于政府的倾斜性投入机制，地方院校与央属院校相比存在着巨大的落差，同时地方政府对高校的生均预算内事业费支出呈下降趋势。地方院校的经费收入不仅难以维持学校的正常运行，更是无力负担其固定资产投资。然而，使经费困境进一步恶化的是，在近年开展的高校评估工作中，政府并没有根据各高校的所处区位、办学定位、资金状况的差异制定不同的评估标准，而是对央属和地方院校采用统一的评估指标体系。这种与院校财政实力不相匹配的硬件指标要求，迫使地方高校努力开拓财源，竭力解决基础设施建设需求。但是，由于地方院校科研能力和社会集资能力的欠缺，其资金筹措战略大多局限在以下两个方面：扩大招生规模，增加学杂费收入；通过银行贷款的方式，填补资金尤其是基建资金的缺口。

　　地方院校财务风险不断上升

　　地方院校的经费收入结构表现出过度依赖学费的特征，这种收入结构特征使得高校的财务运作容易受到政府高等教育发展政策、生源市场和适龄人口规模波动的影响，将不可避免地增加高校经营运作的不稳定性。

　　从高等院校学杂费占教育经费收入的比例来看，2005 年学杂费收入占全国高等院校总收入的比例为34.29%，占全国地方院校收入的40.54%。其中河北、黑龙江、江西、湖北、湖南、海南均超过50%，而北京这一比例仅为22.69%，上海为28.97%。同年度央属院校的平均比例为19%。由此可见，不同地区不同类型高等院校所面临的财务风险程度呈现出不均衡态势，经济欠发达地区地方院校的经费收入结构中学费过度依赖特征尤为明显。

　　与此同时，当前我国部分高校债务也在很大程度上增加了高校的财务运作风险。这种风险的存在和不断上升将在很大程度上导致高校在发展路径选择上出现短期行为，这将会制约地方高校的持续、稳定发展。研究发现，由于近年来财政经费投入滞后于高校招生规模的增长，高校债务沉重已成为制约地方院校持续发展的主要瓶颈。例如截至2007年，中部某省高校总负债达148.7亿元，其中省属高校负债128.9亿元，据省政府相关部门测算，多数学校要到2023年才能还清本息。

　　除此之外，地方高等院校特别是地处经济欠发达地区的地方院校的学生欠费问题成为近年来危及高校财务稳定的另一个新的隐患。根据《高等教育法》的规定，“高等学校的学生应当按照国家规定缴纳学费”。然而近年来，高校学费欠费现象普遍，学生欠费金额和欠费率呈逐年递增的趋势，极大地影响了高校预算的正常执行和高校资金的良性运作，导致了高校财务状况的进一步恶化。究其原因，一是日益增长的学费与家庭经济状况之间的矛盾，其中特困生的急剧增加和国家助学贷款制度尚未完善是导致学费难以收缴的主要原因。二是部分高校学生缺乏诚信，恶意欠费。据调查，目前在我国中西部地方院校中，学生欠费情况尤为突出。

　　（作者单位：北京大学教育学院）

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