农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军。农民工已遍布全国各个地区和各个行业，是一个新的社会阶层，并成为产业工人的主体部分。尽管农民工工作取得了显著成效，仍存在一些薄弱环节和突出问题。总体来看，当前关于农民工的政策和管理制度还没有真正摆脱城乡分割体制的影响，距离平等就业、形成城乡统一的劳动力市场还有相当大的距离，也与统筹城乡经济社会发展的需要不相适应。

　　统筹城乡就业，促进农村劳动力持续向非农产业和城镇转移

　　总体上我国农村劳动力仍呈现出供大于求的局面，仍然有3.4亿农村劳动力主要从事农业，农村劳动力向非农业和城镇转移仍将持续相当长的时间，我国距离从劳动力过剩经济转入劳动力短缺经济尚远，农村劳动力就业不充分、不稳定，仍是农民收入增长的重要制约因素。当前和今后一个时期城乡就业的难点主要在农村。必须统筹安排城乡就业，不仅要把扩大城镇就业、降低城镇失业率作为重要任务，而且要把加快农村富余劳动力转移、实现农民就业充分、稳定就业作为重要任务。

　　一是在产业类型上，继续重视发展劳动密集型产业和服务业。要充分利用我国人力资源丰富，特别是农村人力资源丰富的优势，正确处理发展高新技术产业与传统产业、资本技术密集型产业与劳动密集型产业的关系，发挥劳动密集型产业与资本技术密集型产业中的劳动密集生产环节的竞争优势。一方面，在工业内部，既要大力发展高新技术产业，不断提高我国的技术水平和国际竞争能力，也要十分注重劳动密集型产业的发展，并实行有利于促进企业增加就业的激励措施；另一方面，要大力发展服务业，不断提高服务业的比重。

　　二是在城镇结构上，要促进大中小城市和小城镇协调发展。按城镇化率每年提高1个百分点计算，预计到2020年将有近3亿的农民工及其家庭稳步转移到城镇。今后，一方面，需要保持一定的城镇化速度，不断提高城市对转移劳动力的保障和服务水平；另一方面，要按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展，不断提高城镇化的质量。

　　大中城市绝大多数分布在交通干线上，基础设施相对比较完善，产业基础比较雄厚，服务业发展有很大的潜力，随着产业链的延伸和产业配套能力的提高，对劳动力的需求不断扩大。随着工业化水平提高，我国还会有不少农村人口向大中城市转移，今后大中城市仍是我国吸纳农村人口的主要载体，要进一步发挥好大中城市对农民的吸纳作用。城市群是一种高效配置经济资源并促进城乡统筹发展的空间组织形式。要以城市群作为城镇化的主体形态，合理疏散核心城市的部分职能，引导和促进周边城市以及整个区域城镇体系空间结构的调整和优化，逐步形成合理有序的城镇空间结构。

　　小城市和小城镇是城乡经济发展与交流的桥梁和纽带，随着大城市产业结构的升级和调整，小城市和小城镇应加快劳动密集型加工业和服务业的发展，增加农民在县域内的非农就业机会，引导部分农民向中小城市和小城镇转移并定居，发挥其在大量吸纳农村富余劳动力等方面的重要作用。要完善外来人口较多的小城镇的社会管理职能，鼓励农村人口进入小城镇定居。目前，行政体制难以适应小城镇不断增加的人口管理需要，应当调整和完善。

　　三是在区域流向上，在继续鼓励中西部农村富余劳动力向东部沿海发达地区流动的同时，推动东部沿海发达地区产业结构升级，鼓励东部沿海发达地区符合环境保护要求的劳动密集型产业向中西部转移，扶持中西部地区乡镇企业、中小企业和县域经济发展，为农民就地就近转移创造条件。

　　以创业促进就业，扶持农民工回乡创业

　　在继续做好劳务输出的管理和服务的同时，积极引导部分农民工回乡创业，标志着农村劳动力正在由单向输出向双向流动转变。这是一个必然而且重大的转变。要坚持两手抓，一手继续抓好农村劳动力外出务工的组织和培训工作，一手抓鼓励、扶助回乡创业工作，形成促进输出与回流创业的良性互动。

　　对农民工回乡创业要实行“尊重创业，因势利导，积极支持，完善服务”的方针。尊重创业，就是尊重农民工自主创业的权利，使他们的合法权益得到保护；因势利导，就是引导农民工服从国家产业政策的要求，选准创业门路，防止高污染企业向中西部转移；积极支持，就是把农民工回乡创业列入各级政府的重要议事日程，凡是外出务工经商后返回家乡创办各类企业者，只要符合法律和国家产业政策，并吸纳一定数量的当地劳动力就业，就要予以鼓励支持，实行优惠政策；完善服务，就是强化服务理念，解决农民工回乡创业普遍遇到的融资难、办事难、用地难等突出问题，改善创业环境。

　　促进城乡劳动者平等就业，加快形成城乡统一的劳动力市场

　　长期以来，采取严格限制农村劳动力进城务工的政策措施，包括企业用工先城镇后农村的歧视性规定、农村劳动力的审批制度、向用人单位收取农民合同制职工管理费等各种限制。近年来，虽然国家出台了不少保护农民工权益的政策，也取得了一些成效，但农民工合法劳动权益受损仍是一个较为突出的问题。

　　必须按照劳动者自主就业、企业自主用工的目标，取消针对农民工进城就业的各种准入限制，将城乡劳动力纳入统一的就业管理服务体系，加快建立和完善以就业准入、登记管理、就业服务、技能培训、社会保险和政策扶持为主要内容的城乡劳动者平等就业制度，促进形成城乡统一、平等竞争、规范有序的劳动力市场。为了减少劳资双方冲突和对抗，要加强劳动力市场制度建设，推进工资集体协商，合理提高最低工资标准，健全劳资纠纷协调机制，为劳资双方搭建一个相互平等的谈判平台，引导和促进形成稳定和谐的劳动关系。

　　公平对待农民工，加快推动农民工基本公共服务均等化

　　一是健全普惠的公共服务制度。要在完善对农民工管理的同时，统筹考虑农民工对公共服务的需要，尽可能给予与当地居民同等的地位和待遇，使其享有基本的公共服务和同等的基本权利，逐步实现农民工与户籍人口同服务、同管理、同待遇，切实解决流动人口最关心、最直接、最现实的利益问题，努力构建起适应农民工特点、满足农民工需求的公共服务体系。

　　二是在坚持平等的原则下，公共服务的提供要向弱势群体倾斜。农民工群体总体抗风险能力低于其他家庭，一方面承担着大部分苦、累、险、脏的工种，另一方面与户籍人口相比，经济上低收入、生活上低质量、政治上低参与、权益上低保障、公共服务上低享受，他们很容易形成弱势群体。因此，要在制定公共服务政策中，充分体现对农民工弱势群体的优先优惠，给弱势者提供保障和发展的机会，解决他们在生产、生活、养老等方面遭遇的实际困难，确保他们的社会保障水平不低于社会平均水平，积极化解可能引发的社会矛盾，促进社会公正、公平、和谐。

　　推进体制改革，促进农民工市民化

　　推进农民工市民化是大势所趋。当前，与农民工数量增长相伴的是我国城市农民工进入了代际转换的重要时期。目前正处在第一代农民工向第二代农民工快速转换的后期，也就是20世纪八九十年代进城务工的农民逐步退出城市，他们的子女，即新生代农民工，成为农民工的主体力量。

　　从发展趋势看，大量的流动人口不仅将长期存在，而且大部分最终会融入当地社会。城乡分割制度下出现的农民工现象，不应演变成一种长期的制度。第一代农民工已基本丧失了市民化的机遇，不能再让第二代农民工被城市边缘化，决不能出现第三代农民工。必须顺应工业化、城镇化发展的要求，改变将进城农民工拒于城市社会之外的局面，实行主动接纳农民工融入城市社会的方针和政策。

　　农民工市民化的核心问题是公民平等权利问题。要根本性地解决农民工问题，必须加大户籍制度的改革力度，推进劳动就业、义务教育、计划生育、医疗卫生、社会保障等与户口性质相关的行政管理、社会管理等制度的配套改革，逐步形成农民工与城市居民身份统一、权利一致、地位平等的制度体系。

　　（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）

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