当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地有更加充分的权利。尽管现有法律法规和文件政策对保障农民土地承包经营权有了许多改进，但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下需要改革探索的空间。

　　从60年农村制度的变迁看，我国土地利用制度经历了三次大的变革：一是在20世纪40年代末50年代初实行了土地改革，将封建地主土地所有制变为农民土地个人私有制；二是20世纪50年代中期将农民土地个人私有制改造为土地集体所有制；三是20世纪70年代末以来，在不改变土地集体所有制性质的前提下，将土地使用权承包给农民，实行土地家庭承包经营体制。

　　谨防出现“三无”农民

　　同第二次土地利用制度改革相比，改革开放以来的土地制度变迁基本适应了生产力发展的需要，促进了农村乃至国民经济的发展。但是在现有的土地制度安排下，农民的土地权利仍然不能得到充分体现，农民还没有完全的土地使用权、交易权、收益权。

　　在土地的征占用方面，农村集体所有的土地必须通过国家征用转为国有后才能进入一级市场，农民根本无法进入土地交易市场。在土地的征占用过程中，国家征地范围过宽，征地补偿标准过低，对失地农民安置人数过少，而土地收益大部分流入各级政府和开发商手中，农民只获得很少一部分；另外，由于土地开发增值利益的极大诱惑，许多地方还出现了先占后批、少批多占、不批乱占土地的现象。这样的结果是，大量农民失地后，一方面在城乡二元户籍制度阻碍下难以顺利转化为市民，另一方面又难以获得应有的土地损失补偿，导致这部分人变成真正的“三无”农民。

　　在农村土地流转方面，宅基地及地上资产不能跨社区交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方乡镇政府和村集体组织违背农民意愿，随意变更甚至撤销农民的土地承包合同，为了招商引资还强制推行土地流转。所有这些都侵害了农民应有的土地权利。

　　不同的改革主张

　　面对当前农村土地征占用和流转过程中存在的问题，社会各界提出了不同的改革主张：有人主张国有化，有人主张私有化，也有人主张保持现有土地集体所有产权不变的前提下，进一步强化农民的土地承包权利。

　　不少主张国有化的研究者认为，土地所有权收归国有，并使土地所有权纯粹形式化，在此产权架构下实行“国有民营”，明确界定土地所有者和土地经营者的不同权益。他们认为，实行土地“国有民营”，可以有效防止土地兼并，使耕者有其田，还可以为国土统一整治和利用提供制度保障。在土地“国有民营”制度下，只要土地租赁期限长，经营者就不会因为没有土地所有权而在经营上受到限制。

　　主张土地私有化的人认为，目前世界上有100多个国家实行土地私有制，土地私有制在世界历史上并没有影响工业化和国家现代化建设，也没有造成农村的动荡。回顾中国历史，土地私有制也是中国社会发展的主流。土地私有化会加剧贫富分化、造成社会不安定的说法是不符合解决学逻辑的。如果土地私有化了，农民将成为自由民。若农民要弃农进城或从事他业，可以卖掉土地，有一笔收入，由此他进城时就是有钱人，而不是盲流。土地私有化不但对经济发展有重大意义，而且对减少社会纠纷、安定社会、稳定地方财政也有重要意义。

　　主张保持现有土地集体所有产权不变的人认为，土地集体所有已经实行了很长时间，若改为私有，不仅受到政治经济制度和社会意识形态的刚性制约，而且即使实行了土地私有，也无法有效解决当前土地经营中存在的诸多难题。持这种观点的人认为，土地改革必须进一步强化农民的土地权利，赋予农民明确的、永久的、完整的土地物权。

　　土地利用制度改革重点

　　当前和今后一个时期内，土地利用制度改革的核心问题是保障农民对土地有更加充分的权利。尽管现有法律法规和文件政策对保障农民土地承包经营权有了许多改进，但在土地征占用、土地流转、宅基地及其房产等方面还留下需要改革探索的空间。

　　今后在现有土地承包关系保持稳定并长久不变的基础上，土地利用制度改革应重点围绕以下几个方面展开：一是改革土地征占用办法。严格界定公益性和非公益性用地界限，在不断缩小公益性征地范围的同时，公益性征地也要按市场价格补偿农民。为保障农民的土地权益，要积极探讨农民集体建设用地直接参与土地市场交易的办法。无论是公益性还是非公益性土地交易产生的收益，应大部分归农民享有。

　　二是进一步完善土地流转政策。随着农村劳动力和人口大量流向城镇，按照依法自愿有偿原则，既要允许也应鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。同时，在完善荒地、林地使用权抵押制度的基础上，还要探索耕地、草地承包经营权的抵押办法，允许承包经营权进行抵押，将极大地提高农村土地的价值，农民以土地承包经营权抵押获得银行贷款，能增加对土地的长期投资，提高土地产出率和劳动生产率。

　　三是改革农村宅基地制度。在工业化和城市化过程中，随着农村人口的减少和社会保障制度的建立及完善，在对农民实行“一户一宅”政策的基础上，可考虑从法律上实行农村宅基地私有化，并允许农村宅基地及其建筑物依法自愿有偿转让、出租、互换、继承、抵押等，使农村宅基地及其建筑物真正市场化。实现农村宅基地及其建筑物的市场化，如果农民进城就业，就可以依法将自己的房产和宅基地卖掉，获得一笔资金，将其作为进城的资本，在城市购买房产，拉动城市经济发展。

　　四是建立健全土地市场体系。市场是配置资源最有效的一种机制。促进土地承包经营权流转、建设用地交易等，最有效的办法是培育土地市场，政府的作用是健全土地法规，支持培育中介服务组织，加强监督和监管，维护土地市场的公正和公平性。

　　（作者单位：国家发改委宏观经济研究院）

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