美国农业支持政策的主要依据是农业法案（简称Farm Bill）。美国自1933年产生第一个《农业调整法》到2008年的《食物、环境保育与能源法》，一共施行了16个法案，其间共调整了36次。美国的农业支持政策演变过程大致可分成农业法案产生前期、传统农业法案时期、现代农业法案初期和现代农业法案后期四个阶段。因为现在的农业法案包括的范围很广，本文重点分析农业法案中的核心内容——“农产品计划”的历史演变过程。

　　农业法案产生前期（从殖民地时代到1933年）

　　农业政策主要目标：增加农场主收入

　　美国的农业支持政策可追溯到殖民地时代。在这个时期，农业在美国经济中占有重要的地位，即使到了1900年，农业劳动力还占全国劳动力的41%。政策的主要目标是，通过促进生产和提高农产品价格来增加农场主收入。为了促进生产，实施了扩张耕地面积、出台政府“赠与地大学”（Land Grant Universities）计划（1862年）、成立农业实验站（1887年）、实施农业推广服务（1914年）、建立农业信贷项目（1916年）、支持农业合作社等农业发展政策；而提高农产品价格，主要通过促进出口、限制进口和垄断农产品贸易来实现。

　　然而，生产扩张导致农产品生产过剩，价格显著下降，农业面临危机。到1930年，虽然农业在GDP中的比例已经下降到7.7%，但农业就业还占21.5%。稳定和提高农产品价格、增加农场主收入，成为当时美国经济政策的重要目标。

　　传统农业法案时期（1933—1984年）

　　农业政策主要目标：增加农民收入

　　1933—1948年生产过剩和商品价格不断下降，使美国经济在第一次世界大战后面临危机，增加农民收入成为农业政策的主要目标。为解决农产品生产过剩问题，提高农产品价格，增加农民收入，美国出台了第一个农业法案，即《农业调整法》。到1948年，农业法案经历了8次调整，施行了3个农业法案。农业法案的核心部分是“农产品计划”，主要政策包括“销售贷款补贴”和政府农产品储备调控体系等。“销售贷款补贴”是指农民以当年农作物为抵押，依据“贷款率”获得贷款从事农业生产（“贷款率”是经常引起误解的政策术语，实际上是政府预先设定好的保护价）；收获时，如果市场价格高于“贷款率”，农民通过销售来还贷，如果市场价格低于“贷款率”，农民可以把抵押的农产品按“贷款率”卖给政府来还贷。但是，许多学者认为，政府对市场的干预并没有实现预期的政策目标，对价格的保护和支持进一步促进了生产，反而使价格继续下降，同时政府农产品库存量不断增加，加重了生产过剩的危机。

　　1949—1984年生产过剩危机的延续促使美国于1949年首次立法，施行永久性的农业法案。这一时期，农业法案共经历了19次调整，出台了8个法案。其间，“农产品计划”基本框架保持不变，仅调整和扩大了农产品的补助范围，但先后在不同年份增加了农业贸易发展和海外食物援助计划、扩大和调整了休耕地计划、实施自愿减少饲料粮生产应急项目等，同时开始对贫苦人口实行食物援助。这期间，农业法案的作用因不同年份而异。在许多年份，由于环境保育计划的扩大和国内外市场需求的提高，没有出现生产过剩，价格上涨，农业法案及其相应的农业支持政策对农业和农民收入的影响不大；但在其他价格较低的年份，农产品的储备增加，生产控制的压力加大，农业支持政策的实施成本很高，特别是在农产品价格出现大幅度下降的1980年代初。

　　总之，经过几十年演变，尽管农业法案的内容和范围发生了变化，但“农产品计划”（如“销售贷款补贴”和国家农产品储备等)一直是美国农业法案的核心内容，其间环境保育计划（主要政策是休耕以及政府对休耕地提供补贴等）也得到了发展。

　　现代农业法案初期（1985—1996年）

　　农业政策开始向市场化方向调整

　　由于农业法案在控制农产品价格下跌方面常常失败，同时国家承担了巨大的库存压力，美国开始重新考虑执行了50多年的传统农业法案的实施方法。主要原因是，1981年的《农业和食物安全法》是在农产品价格比较高的背景下产生的。较高的保护价和1980年代初国际农产品市场价格的崩溃，使美国农产品出口显著减少，国内农产品储备剧增，休耕地也不断扩张。同期，欧盟扩大对农业生产和出口的补贴，成为美国农产品出口的主要竞争者。1980年代初国内外市场的变化，使美国认识到通过直接控制农产品的供给，可能不是解决美国农业问题的有效途径。

　　1985年《食物安全法》的颁布标志着美国现代农业法案时期的开始，农业政策开始向市场化方向调整。主要表现在以下几个方面：第一，《食物安全法》采取较低的价格支持措施，从而减少农产品储备和休耕地，提高农产品出口竞争力。第二，开始采用市场手段（即“无追索权贷款”）实施“销售贷款补贴”，以解决国家农产品的储备问题。这一办法从稻谷和棉花开始，如果市场价格低于“贷款率”，农民不用像过去那样把稻谷和棉花按“贷款率”这个价格卖给政府来还贷，而是直接从政府那里获得补贴（补贴率为“贷款率”与市场价格的差），相当于用现金支付替代了过去的政府储备；1990年的《食物、农业、保育和贸易法》进一步把这一做法扩展到粮食和油料作物。第三，《食物安全法》不再依据当年的实际种植情况来确定补贴。政府支付补贴依据预先确定好的计划内项目农作物的“基数”面积，它同农民当年实际生产的产品无关。这样就减少了对市场的干预，农场主也获得了更多的种植选择权。第四，《食物安全法》扩大了休耕保育计划。第五，1990年的法案在继承了1985年法案的基础上，降低了法案的预算，减少了价格支持。

　　现代农业法案后期（1996年至今）

　　农业政策表现出明显的市场化特征

　　近期的现代农业法案包括1996年、2002年和2008年三个法案。这一时期的法案除受国内生产和市场变化因素影响外，还受1994年结束的乌拉圭回合《关税贸易总协议》和1995年成立的世界贸易组织等国际因素的影响。

　　1996年的《联邦农业完善和改革法》是近期现代农业法案的开始。这部法案虽然继续执行美国的“农产品计划”和“环境保育计划”等，但实现这些计划的政策手段已经转向完善农业生产的市场导向、减轻政府农业支持政策财政预算压力、促进农产品出口贸易等方面，因而被认为是市场化特征明显的农业法案。主要的变革有三条：一是降低农产品计划中的“贷款率”（或“保护价”）。二是采取与产量逐步脱钩、预先确定项目的“直接补贴”。由于补贴与生产和市场脱钩，所以对市场干预不大。即便这样，反对者还是认为，实际上这是“双保险”，即在市场价格很高的情况下，当政府无须给农场主支付“销售贷款补贴”时，农场主还能够得到预先定好的“直接补贴”。三是取消小麦、稻米、饲料和棉花的休耕面积计划。但在实践中，当1998—2000年间价格持续下降时，迫于政治压力，美国又出台了“直接补贴”临时法规，把1998年、1999年和2000年预先确定的“直接补贴”分别提高了50%、100%和100%。1996—2001年，美国在“农产品计划”的实施中，年均支出约160亿美元。

　　2002年美国出台了《农场安全和农村发展法》。该农业法案的主要目标是为农场主“提供可靠的收入安全网”。在继续实行1985—1996年间的“农产品计划”和“环境保育计划”、强调补贴同产品生产脱钩的同时，加大了在食品营养、农村发展、科研和技术推广、林业发展、能源发展、作物保险和灾害救助等方面的政策支持力度。在“农产品计划”方面，2002年农业法案的主要变化是把过去一些临时性的补贴永久化，它是通过一个称为“反周期计划支出”来为农民提供收入补贴。2002年农业法案的“直接补贴”和“反周期补贴”提供的对象是每个农场预先确定的面积的85%。它同“销售贷款补贴”和“直接补贴”一起形成农民收入的安全保护网。“反周期计划支出”的农作物包括小麦、玉米、大米、棉花和油料作物。2002—2007年美国在“农产品计划”的实施中，年均支出约170亿美元。

　　2008年美国出台了《食物、环境保育与能源法》。该法案在“农产品计划”方面基本保持了2002年农业法案的支持框架。“直接补贴”水平和“反周期补贴”基本保持不变；“销售贷款补贴”仅对部分计划内农作物（小麦、大麦和棉花）的“贷款率”或目标价格作了微调；把受“销售贷款补贴”和“反周期补贴”的农作物扩大到豆类作物。

　　2008年农业法案的主要变化包括如下三个方面：第一，启动一个农民可以自愿参加的称为“平均作物收益选择”项目。这个项目规定，当农民从计划内项目农作物获得的总产值低于过去几年单产和价格乘积的平均数后，就可以获得“平均作物收益选择”项目的补贴。但如果参加了“平均作物收益选择”项目，农民就失去了“反周期补贴”，同时“固定直接补贴”减少20%，“销售贷款补贴”也减少30%。它是给农民提供一种新的安全保障的补贴选择。第二，把过去临时性的灾害援助变为永久性的计划，政策包括农业保险补贴和灾害援助。第三，新法案给单一生产者规定了“直接补贴”（4万美元）和“反周期补贴”（4.5万美元）的上限。该法案“农产品计划”在2008—2012年执行期间的支出预算为720亿—740亿美元，年均145亿美元，稍低于2002年农业法案的年均支出水平。

　　美国农业政策的演变特点

　　增加农民收入和市场化是两大主旋律

　　首先，从总体上看，经过几十年的演变，2008年美国农业法案变得更综合和复杂。2008年的农业法不但包括传统的“农产品计划”、“环境保育计划”和“农产品贸易计划”，而且包括许多其他内容，如对国内贫苦人口的食物营养项目（5年内2090亿美元）、科研和推广、食品安全、林业发展、农业保险、生物质能源发展等，甚至还包括农村的电力发展和污水处理。

　　其次，长期以来美国一直坚持对农业的支持和补贴，增加农民收入始终是农业法案中“农产品计划”追求的主要目标。美国“农产品计划”的支持力度不断加大，长期以来一直遭到国际社会的强烈反对，但是美国对农业的支持补贴并没有出现明显的下降趋势，受农业支持和补贴的农产品还不断扩大，到2008年已经覆盖了大米、小麦、玉米、高粱、大麦、棉花、大豆及杂豆、油料、花生、羊毛、蜂蜜和乳制品等农产品。

　　再次，美国能够坚持对农业的支持和补贴，不但同其经济实力和对政治的考虑有关，而且也同美国的农业长期演变过程紧密相关。美国的农业劳动力在总劳动力中的比例已从1900年的41%下降到1930年的21.5%、1970年的4%和21世纪初的1.9%，农业在GDP中的比例也从1930年的7.7%下降到1970年的2.3%和21世纪初的0.7%。

　　最后，美国对农业的政策支持方式逐渐实现了向市场化方向的调整。这一转变主要是从1980年代中后期开始的，具体表现为：通过“无追索权贷款”，大量减少国家农产品的储备；在逐渐降低“销售贷款补贴”的同时，增加同农产品生产脱钩的“直接补贴”和“反周期补贴”以及“平均作物收益选择”项目的支出，减少对市场的干预，提高美国农业的国际竞争力。

　　虽然美国2008年的《食物、环境保育与能源法》将于2012年结束，但从美国农业法案的演变过程以及未来经济全球化趋势看，可以预计，2013年的美国农业法案将会继续扩大“农产品计划”以外的其他各项计划。而在“农产品计划”方面，预算支出可能不会增加，同时市场扭曲的干预和“黄箱”性的政策支出比例将会逐渐减少。

　　（作者单位：中科院地理科学与资源研究所、中科院农业政策研究中心）

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