日前，由民政部主办、中国人民大学中国社会保障研究中心承办的首届中国社会救助研讨会在中国人民大学举行。此次会议以“当代中国社会救助制度：回顾与展望”为主题，来自国内外80多所高校与研究机构的160名专家学者，共同为建设覆盖城乡的新型社会救助体系出谋划策。

　　从群体济困走向全民救助

　　民政部社会救助司司长米勇生告诉记者，此次研讨会在《城市最低生活保障条例》颁布实施10周年的背景下召开，是从学术上对中国社会救助制度进行的一次梳理，也是对当代中国社会救助制度的一次系统回顾与展望。

　　米勇生说，中国政府对社会救助事业高度重视，早在20世纪五六十年代，就逐步建立了定期定量救济、五保供养、灾荒救济、临时救济等社会救助制度。由于那时经济基础比较薄弱，国家财力不强，贫困人口总量又较大，导致社会救助的经费有限，因而救助水平不高，社会救助事业发展比较缓慢。

　　改革开放后，农村土地承包制度的实施迅速解决了大部分农民的温饱问题。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，使我国新型社会救助步入规范化、法制化轨道，社会救助理念也开始实现从道义性救济向权利型救助的转型。

　　米勇生说，进入新世纪以来，在科学发展理念推动下，农村低保制度随之被提上议事日程。2007年7月，国务院下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，随后低保制度在农村地区迅速推广。到2008年底，全国城乡救助人口累计达到4284万人。至此，新型社会救助体系实现了覆盖城乡的目标，全民性社会救助制度随之建立。

　　社会救助体系仍待健全与完善

　　中国人民大学教授郑功成分析说，改革开放以来，特别是从20世纪90年代初开始，我国政府着力构建的新型社会救助体系，为老、弱、病、残、幼等特殊群体和失业、下岗人员，困难企业职工以及农村低收入户等城乡新贫困群体提供了最低生活保障，同时从基本医疗、基本住房、基本教育、法律援助等方面着手建立专项救助制度，使社会救助事业从此进入一个全面发展的历史时期，成为我国社会保障制度体系建设中最为成功的领域之一。

　　但是，现有的社会救助项目由于其脱胎于几十年的城乡分治，以致于目前在诸如居民最低生活保障和住房救济等方面存在着明显的差距甚至是极度的不平衡现象。这种差距和不平衡，伴随着地区、部门之间的发展差距加大和社会成员之间的分化加速，导致原本应当全国大体统一的社会保障体系日益“碎片”化。南京大学公共管理学院教授童星认为，在整个社会保障体系结构中，应该从处于最低保障层次的社会救助方面实施城乡统筹，使其先行一步取得经验后，进而推进保障层次相对较高的社会保障、社会福利的城乡统筹以及各地区、各部门、各群体间的“一体化”，使社会保障实现制度统一、对象统一、标准统一和管理统一的最终目标。

　　据悉，我国的社会实践已经为社会救助实施城乡统筹提供了一些有益的经验。自2007年7月全国实施居民最低生活保障制度的城乡覆盖后，在对待灾民救济中开始贯彻“一视同仁”的原则，不再针对城乡居民分别实施不同的救助标准，如汶川地震后为城乡居民新建统一标准的“板房”等。但童星认为，事实上，我国社会救助城乡统筹至今尚未形成制度和规范，仍有相当长的路要走。

　　西方国家的社会救助措施值得借鉴

　　香港城市大学公共及社会行政学系教授黄黎若莲介绍说，在有限公共资源下，自1990年代末，欧美一些国家就社会救助政策和福利制度进行变革，从传统基于社会权利的福利救助转变为强调个人责任和权利并重的原则，发展出“以工作换取福利”或“以福利促成工作”的项目。一方面，有工作能力的受助人必须积极工作，作为领取社会救助的先决条件；同时，亦通过教育、再培训等措施提升受助人的劳动参与能力，让他们能尽早投入劳动市场。另一方面，为了提高受助人的工作意愿，政府还会配套推出了门类繁多的家庭收入措施，如美国的“收入抵税额”和英国的“工作抵税额”等。

　　据悉，直至目前，中国社会救济制度只有1999年国务院颁布的行政法规《城市居民最低生活保障条例》，除此之外，并没有为社会救助制定明确和统一的法律法规。而在实际运作中，各地方政府随意和变通的做法十分普遍，直接影响了社会救助的成效。

　　我国的新型社会救济制度起初主要是针对当前城乡之中出现的贫困问题，强调以解决眼前问题为主要目标。尽管此后在解决各种问题的过程中不断地扩展而形成了目前的社会救助体系，但却缺乏对社会救助体系长期发展的制度建构。南开大学社会工作与社会政策系主任关信平认为，随着我国经济发展和政府财力的增加，政府部门在加大投入救助经费的同时，应该从战略发展的高度对社会救助的目标作出更加合理的定位，从比较单纯的眼前目标扩展到构建社会主义和谐社会的宽广目标，而在具体制度设计和管理上，应还原其保证基本民生的基本功能，而不应该比较随意地用社会救济制度去解决社会中的各种矛盾。

　　关信平呼吁加快社会救助立法，从法律上规范中央与地方政府的权责关系，对社会救助的理念和原则以及社会救助的类别、标准、管理和资金来源等作出明确的规范，从而提高社会救助的科学性和政策执行的透明性。

　　

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