编者按：发端于美国的金融危机几乎摧毁了现存的金融体系，导致全球经济大衰退。不从根本上改革金融监管体系，恢复金融体系的正常功能和信心，美国经济乃至世界经济从危机中走出来是不可能的。针对危机中暴露出来的旧的金融监管体系的缺陷，2009年6月17日奥巴马政府出台了雄心勃勃的新金融监管改革方案。这份长达88页的名为《金融监管改革：新基础》（Financial Regulatory Reform: A New Foundation）的改革蓝图，有望重建未来若干年内美国金融市场乃至全球金融市场的监管格局，将会对世界经济金融发展产生显著的影响，对我国金融改革也不乏可资借鉴之处。对其的解读，既要结合奥巴马执政理念和美国国内政治经济形势，更需放眼全球，深入市场制度，落脚中国经济金融发展。

方案拟定　遗憾未了

□王荣军

　　众所周知，奥巴马总统倡导变革，他的每一个重要政策倡议都充满了雄心勃勃的变革魄力。新近提出的金融监管改革计划也是如此，方案一经公布，立刻引来全世界的关注。奥巴马政府又多了一项与富兰克林·罗斯福政府相似的东西——对美国金融监管体系的系统性结构性变革。
　　
体现变革魄力
　　
　　应当说，美国的金融监管体系需要改革，这在当前的美国社会中还是有相当的政治共识的。不管是共和党还是民主党，在规模空前的金融危机面前，都不敢否认美国金融监管体系存在缺陷，尽管不一定认可这一监管体系与危机本身之间存在主要因果联系。而且，也有不少人相信，不对这一体系进行认真改革，市场信心尤其是国际投资者对美国市场的信心也难以真正恢复。因此，前任政府的财政部长保尔森在2008年3月就已经提出过一个颇具系统性的金融体系改革蓝图，希望通过短期、中期和长期的各种制度变革措施来彻底重塑美国的金融监管体系。显然，这样的节奏跟不上倡导变革的新政府步伐，奥巴马政府的方案看起来远比保尔森计划激进。
　　从方案所涉及的广度和深度来说，称其为美国金融监管体系重大结构性建设并不为过。择其大者而言：首先，设立了系统性风险监管者。这个职责委托给了美联储，这是很现实的选择。这与保尔森计划中由联储担当的“市场稳定监管者”角色有相似之处，但显然更为清晰明确。美联储获得了对任何可能对金融体系稳定性产生威胁的金融机构的资本和流动性充足状况甚至于其风险管理策略进行干预的权力。其次，建立由美国财政部、联储、证监会、商品期货交易委员会、联邦住房金融管理局等监管机构首脑共同组成的金融服务监管理事会（FSOC），用以协调各监管机构，确定具有引发系统性风险资格的金融机构等。再次，扩大监管范围，如将CDS等主要在场外金融市场交易的各类金融衍生品纳入监管范围，确定监管机构和权责；将各种信托基金、资金信贷公司、信用卡银行等“非银行的银行”纳入银行持股公司范畴统一监管；等等。最后，建立消费者金融保护局（CFPA），它将有权对金融机构提供的信贷、储蓄和支付服务类金融产品进行监管。
　
不乏批评意见
　　整个金融监管改革方案长达80多页，其核心原则是注重系统性风险的防范，以此为中心来调整监管机构和监管范围。奥巴马政府显然注意到了引发这次金融危机的诸多监管缺陷，也采取了措施对这些缺陷进行弥补。然而，有分析人士认为，与诞生了联邦存款保险公司（FDIC）和美国证监会（SEC）以及格拉斯—斯蒂格尔法的罗斯福时期相比，也许奥巴马的方案还算不上多么惊心动魄。批评者的意见主要集中在几个方面。
　　第一，由于系统性风险监管是这次改革方案的核心，一个显而易见的问题是，由此可能引发道德风险。如果一家金融机构被认定是有引发系统性风险资格的机构，岂不是说明它绝不能倒闭或者说经营出现问题时一定会得到政府救援？不说别的好处，单说可以因此在市场上以更低的成本融资的利益就不小。
　　第二，在人们因危机而对美国金融监管体系进行的反思中，金融监管机构叠屋架梁式的多重监管所造成的监管职能混乱重叠广受批评，然而，在这一方案中奥巴马政府却决定将这种多部门监管的基本模式维持下去。虽然设立了一个金融服务监管理事会，但在混业经营的现实下采用分业监管的模式，这样一个官僚议事机构又如何能保证避免出现监管混乱、低效甚至套利问题？实际上，机构间的协调议事机制原本就存在，很难说这样一个机构与原来的协调议事机制有多大的本质差别。
　　第三，像房利美和房地美这类政府支持的公司（GSEs）的问题未在方案中得到很好的体现。其实这两家公司已经完全归美国联邦政府所有，但从技术上来说它们仍属于私营公司。也就是说，它们有约5万亿美元的债务不会在联邦政府的收支平衡表上出现。显然，这只是美国政府的数字游戏，这个游戏可以保证联邦政府近期的收支状况不那么吓人。但如果这两家在美国房地产金融市场上举足轻重的公司的问题得不到解决，美国的地产市场实际上也难以真正恢复。奥巴马的改革方案把这个问题留到了以后。
　　第四，信用评级机构问题。信用评级机构因在这次危机中所起的作用而受到了严厉指责，美国最近有研究指出，美国的几家主要信用评级机构之所以有今天的地位，与其在发展过程中美国政府有意无意的支持和认可是分不开的。改革方案中对评级机构的问题实际上并未提出解决方案，只是要求美国证监会继续加强监管，可以视为维持现状。有人曾经提出过将评级机构国有化的问题，但可能带来新的利益冲突。显然，在这个问题上，奥巴马政府并未找到更好的解决方案。
　　也许这样一个方案的出台应该与美国国内政治形势结合起来更容易理解。目前美国的金融危机已经在一定程度上缓解，市场的焦虑情绪正在逐渐淡化。在这个时候，进行任何激进的金融监管体系改革，显然要面临更大的政治阻力。国内有分析人士用“务实但未到位”来评价奥巴马方案的特点，我觉得精当。这个计划看到了问题，提出了方案，留下了遗憾。然而，究竟这样一个务实的方案能走多远，恐怕得看美国的政治大戏是如何唱的。（作者单位：中国社会科学院美国研究所）

改革四大看点

□成家军

　　近期美国金融监管改革，拉开了美国上世纪30年代大萧条以来最大规模的金融体系改革序幕。这是美国社会对次贷危机教训的深刻反思，也是对美国金融业问题的深刻反思，更是对美国金融监管制度弊端的深刻反思。

强化金融机构监管

　　吸取次贷危机的教训，美国政府认为所有可能给金融系统带来严重风险的金融机构都必须受到严格监管。具体措施包括：
　　一是成立金融服务监管委员会。由美国财政部长作为主席，成员包括主要的联邦金融监管机构的主席，委员会在财政部有常设办公机构（秘书处），其主要任务是监视并确认金融体系中的系统性风险，弥补各金融监管机构之间的监管缺口，促进跨部门监管合作。委员会每年将向国会报告美国金融市场发展及其风险情况。
　　二是强化美联储权力。不论是否拥有加入美国联邦存款保险体系的金融机构，只要可能对美国金融稳定造成威胁的企业，都由美联储负责并表监管。这样，美联储不仅负责对拥有银行的所有公司进行并表监管，投资银行、对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的并表监管范围。
　　三是严格监管标准。特别是对于一些能够产生系统性外部风险的金融机构，美联储将采取差异化、更加审慎的监管要求，如更高的资本金监管要求等，其目的在于使这些机构可能给社会产生的外部成本内部化，减少社会成本。2009年12月31日前，财政部将会同各联邦金融监管部门和外部专家，就强化对银行和银行控股公司的监管发布研究报告。
　　四是强化对持有联邦执照金融机构的监管。拟成立全国银行监管机构（NBS），以监管所有拥有联邦执照的国民银行、储蓄机构及储蓄控股公司以及外国银行在美分支机构。拟成立的NBS应该与美国财政部相分离，它是一个独立的监管机构。与此同时，撤销储蓄管理局（OTS）及其他可能导致监管漏洞的机构，避免部分吸储机构借此规避监管。并且拟在财政部内设联邦保险署（ONI），加强对保险业的监管。
　　五是强化对私人投资资本的监管，要求对冲基金和其他私募资本机构必须在美国证券交易委员会进行注册，接受其监管。

强化金融市场监管

　　金融市场是美国经济的核心。美国政府拟从如下方面完善对金融市场的监管。
　　一是强化对证券化市场的监管，包括增加资产证券化市场的透明度，证券化的发起人需要向美国证券交易会进行报告和信息披露；强化对信用评级机构的管理，提高信用评级机构的展业标准和自律水平；资产证券化的发起人或发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定的风险责任。
　　二是全面监管金融衍生品的场外交易，特别是对信用违约互换市场加强监管，提高市场的透明度和效率，防止金融衍生品市场的风险向整个金融体系转移。
　　三是使对美国证券市场和期货市场的监管规则协调一致起来。原因在于，这两个市场的监管目标是一致的，都是为了保护投资者、确保市场的公正、提高价格的透明度。如果这两个市场的监管者不能在2009年9月30日前就此达成一致，将由新设立的美国金融服务监管委员会进行研究解决，并向国会报告。
　　四是赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力，确保金融市场基础设施的有效运转。

强化对金融消费者利益的保护

　　为了重建消费者对金融市场的信心，保护其合法利益，需要从提高金融产品的透明度、提高金融产品的简便性、确保金融服务的公平性、提高金融服务的普惠性等方面，对消费者金融服务和投资市场进行严格协调的监管。一是建立联邦金融消费者金融保护局，保护消费者（包括储蓄、贷款、支付和其他金融业务的消费者）不受金融系统中不公平行为和欺诈活动的损害。二是提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准，促进公平竞争。三是对消费者和投资者金融产品及服务强化监管，促进这些产品透明、公平、合理。

强化危机应对机制

　　美国政府拟建立一种新的危机应对机制，使之可以自主决定如何处理发生危机并可能带来系统风险的银行控股公司或者非银行金融机构，以避免政府为是否应救助处于困境的金融企业或者让其按照破产法的规定进行破产而左右为难。与此同时，提高美联储动用紧急贷款权力的透明度和可信度。建议对《美国联邦储备法》第13条进行修订，要求美联储在紧急状态下向任何个人、团体或者企业提供紧急金融救援贷款前，必须事先获得财政部的书面许可。
　　与此同时，美国政府拟进一步强化国际金融监管的协调与合作，主要是要配合国际社会进一步完善新资本协议的资本监管框架，强化对国际金融市场的监控，加强对国际活跃金融机构的监管、协调，并且强化国际危机的应对能力。

对中国的启示

　　金融监管对于金融业的发展至关重要，金融监管一定要跟上金融业发展变化的实际。金融监管的边界、金融监管的手段也不是固定不变的，金融监管的目标、范围和权限也在进一步扩大。一国金融监管模式的选择、监管体系的改革，既要有历史的考　虑，又要有现实的因素；既要有对国际先进经验的借鉴，更要有对本国国情的深刻把握。
　　我国的金融监管体系基本上适应金融业改革发展的实际。在充分吸收国内外金融改革理论与实践经验的基础上，要着力从如下几个方面做好我国的金融监管工作：一是要建立更加完善的风险评估机制。在现有的监管框架之外，成立一个常设的金融监管协调委员会，专门负责系统性风险的监管。二是要完善中央银行与金融监管部门的协调机制，着力解决分业监管模式下监管“真空”与监管重复问题。三是加强宏观审慎监管。对单一金融机构的监管仍然是金融监管的核心，但是次贷危机后，各国的金融监管已经开始从微观审慎监管向宏观审慎监管转变，日益从确保金融稳定、防范系统性风险的角度来考虑金融监管问题，并按照金融风险的情况，加强人力、财力等方面的监管资源配置。四是完善各项金融监管制度，包括资本监管、金融创新监管、金融产品监管、消费利益保护监管等多个方面，确保我国金融体系的稳健运行。
　　毫无疑问，美国金融监管体系的改革将会对世界经济、金融的发展产生显著影响，为我国金融的改革也提供了有益的借鉴。市场机制具有自身的局限性，但仍是配置社会资源的基本方式。这次金融危机几乎完全摧毁了美国现存的金融体系，导致了包括美国在内的全球经济大衰退。不从根本上改革金融监管体系，要恢复金融体系的信心，让美国经济从危机中走出来是不可能的。美国金融监管制度改革的最终目标是恢复金融体系的正常功能。正如美国总统奥巴马指出的，金融监管体系改革就是要为美国经济持续、永久的增长重建一个新的基础，而形成这个基础的前提仍然是现代市场机制。当金融市场基本稳定后，政府就可以考虑从金融市场中逐步退出，让市场机制本身发挥其应有的作用。
　　（作者单位：中国银行业监督管理委员会）

变革与变数同在

　　针对危机中暴露出来的旧的金融监管体系的缺陷，改革方案涵盖了对金融机构的监管、对金融市场的监管、对消费者与投资者的保护、创造政府管理危机的新工具以及加强国际金融监管合作等五个层面，旨在全面加强对金融工具、金融机构与金融市场的有效监管。

□张明

　　次贷危机爆发直接暴露出美国旧有的金融监管体系的诸多缺陷。雷曼兄弟破产直接重创了美国的短期货币市场，这显示出美国监管当局对具有“系统重要性”的金融机构没有给予足够的重视。基于次级抵押贷款的抵押贷款支持债券（MBS）、担保债务权证（CDO）与信用违约互换（CDS）等金融衍生产品放大了美国金融市场内在的系统性风险，从而暴露出美国金融监管体系对场外交易的衍生品市场监管不足。投资者不能准确理解复杂的金融衍生产品的构造与风险，从而只能依赖外部信用评级机构提供的信用评级，但外部信用评级机构向被评级者收费的模式，注定使得评级机构向利益输送方倾斜。针对金融机构事实上的混业经营趋势，美国监管机构政出多头的分业监管模式已经不能顺应时代的趋势，重塑金融监管主体已经势在必行。
　　
孕育重大变革

　　从整体上而言，我们对本次奥巴马政府推出的金融监管改革方案持有较高评价。
　　首先，如前所述，针对本次全球金融危机中暴露出来的美国旧有监管体系的缺陷，新方案均做出了对症下药式的、针对性极强的补救方案。这说明美国政府没有屈从华尔街的压力，仅对旧体系作应景式的修补，而是雄心勃勃地提出了重构美国金融监管体系的方案。这反映了奥巴马政府是一届有远大抱负、试图有所作为，尤其是试图重塑美国核心竞争力的政府。
　　其次，针对旧有的分业监管格局难以监管混业经营机构的痼疾，美国政府试图进行大刀阔斧的改革。核心思路是将金融监管的权力收缩到少数几个机构手里，尤其是美联储将成为具有对金融市场进行全面监管权力的唯一机构。这有利于美国政府更加及时地发现金融市场上的异动，从而更加及时地防范与应对潜在危机。
　　再次，美国政府力排众议，将对金融衍生品市场全面加强监管，以增强衍生品市场的透明度和有效性。由于衍生品市场最容易成为金融危机的策源地与放大器，如果衍生品市场能够因此而得到规范，重复衍生的现象能因此得到规制，这的确有助于降低未来的金融风险。
　　最后，次贷危机的爆发使得美国政府深刻认识到，维持具有系统重要性的金融机构的健康经营，对于避免爆发系统性危机而言至关重要。无论是创建金融服务监督理事会以甄别系统性风险，还是对具有系统重要性的金融机构实施更加严格的资本充足率管理以及风险拨备管理，都有助于美国政府更好地管理系统性风险，同时遏制具有“大而不倒”预期的金融机构的机会主义倾向。

存在相当大的变数

　　奥巴马政府新的金融监管方案并非完美无缺。此外，预计该方案将在国会遭遇重重阻力，未来为了寻求通过而被迫妥协、进行重大修改也绝非并无可能。
　　第一，所有的政策总是有走极端的倾向。自1970年代以来金融行业的放松管制（Deregulation）浪潮发展到20世纪末21世纪初，形成了事实上针对金融创新的监管缺位，最终酿成规模巨大的衍生品泡沫。而一旦新的金融监管方案付诸实施，监管部门是否在痛定思痛之后用力过度，监管不足最终蜕变为监管过度，从而抑制了金融市场的活力、钳制了金融创新并形成新的寻租空间，这不得不让市场忧虑。
　　第二，新的金融监管方案赋予美联储大量监管职能，从而使得美联储成为权力空前庞大的全能型监管机构。这自然引发了以下几个问题：其一，美联储的金融监管职能与美联储制定并执行货币政策的职能是否可能出现冲突？美联储在大权在握的前提下能否继续保持其货币政策的独立性？其二，谁来监管美联储？从新计划来看，这个角色可能落到金融服务监督理事会的头上。但历史经验证明，但凡由多个机构所派代表组成的理事会，都可能沦为争吵扯皮的温床，能否对真正掌握实权的美联储构成有效制衡还未可期。而一旦具有“系统重要性”的监管机构对形势出现误判，其破坏作用甚至可能大于具有“系统重要性”的金融机构破产倒闭。
　　第三，新的监管方案提出要全面加强对金融衍生产品的监管，这可能损害华尔街金融集团的利益，势必在国会内部引发如潮的反对。
　　第四，新方案提出要整合目前的监管机构，尤其是收缩证券交易委员会的监管权力、撤销美国储蓄机构监理局、终结关于储蓄与贷款运作的联邦特许权等。这意味着要削减甚至取消政府内部既得利益集团的权力，这也势必在政府与国会引发争议或抵制。
　　综上所述，新监管方案蕴涵的重大变革一旦付诸实施，很可能重塑美国金融市场的竞争力。当然，新方案实施也存在矫枉过正的风险，而且由于面临国会压力，最终成形的法案还具有相当大的变数。尽管如此，新意迭出、目光长远的新监管方案还是显示了奥巴马政府的政治诉求与魄力。
　　（作者单位：中国社会科学院世界经济与政治研究所）

《中国社会科学报》版权所有，转载请注明出处及本网站名。