“行政国家”被广泛知晓，源自美国行政学家沃尔多（Dwight Waldo）的经典著作《行政国家：美国公共行政的政治理论研究》。沃尔多认为该书的主要任务在于通过“嵌入美国历史轨迹和政治发展来理解当代公共行政”。虽然沃尔多对行政国家并未进行非常明确的界定，但在他之后，行政学者们根据他所提供的理论框架并结合所处时代的社会、经济和国家制度现实，对行政国家的内涵作出了各种阐释。罗森布鲁姆等人认为，“行政国家这一概念试图标明当代政府的一些特点：公共部门使用了庞大的社会资源；公共行政管理者在当代政府运作过程中发挥着重要作用；他们总体上处于政治的核心地位；国家通过行政行为来解决其面临的问题并达成目标”。

行政国家的历史背景

　　作为一种社会历史现象，行政国家并非从来就有。沃尔多将那些“清晰地影响了行政国家形成和内容”的因素归结为美国19 世纪末以来的一些关键历史事件：“伟大社会（great society）的到来、巨型社会财富和企业式公民文化、快速的城市化进程、第二次工业革命、世界大战、经济大繁荣和大萧条”。概括而言，行政国家出现的背景包括： 第一，政府必须达成某些目的，这些目的在19 世纪末以来延续至今并不断得到加强，包括国防、移民事务、基础建设、经济发展、教育、卫生、环境保护、劳工关系管理和社会福利等。第二，社会越来越多依赖政府而不是私人部门提供上述服务； 通过制定和实施法律，政府有责任在维护法律和秩序方面发挥必要作用，且当社会趋于复杂、一些大型的组织和机构成为社会安定和福利潜在威胁的时候，政府尤其要加强规制活动。第三，为了提供优质公共服务，基于效率、经济和效能标准的行政行为有必要改进管理水平，新的管理机构和管理权限使行政系统可以达到这些标准。总之，19 世纪末20 世纪初的社会变迁迫使美国必须建立“行政性的企业” 以应付上述压力，在此过程中，专业化的文官制度和行政权力的集中成为必然的应对举措。

行政国家的思想渊源

　　如果沿着大政府思维和集中行政权偏好，行政国家的思想渊源甚至可以上溯至美国建国之初，其中尤以亚历山大·汉密尔顿的思想为代表。汉密尔顿思想的核心是：“支持的是一个强有力的全国性政府和具有相当大权力的行政机构……有效的行动必须有清晰的方向，而这一方向职能源于一个地方，一个统一的行政机构。”循此线索，行政国家的思想源泉可以归纳为宪政精神、效率至上和笃信科学。
　　宪政是美国一切政治和行政活动的原则性约束。行政国家的运作逻辑首先要符合宪政体制的若干要求，例如代表性、回应性和责任性，三权分立的结构等。在行政国家发展之初，民众普遍坚信行政必须对政治负责，也就是说行政国家依然是民众的政府（这确实也是行政国家采纳的各项具体措施所隐含的信条）。
　　从行政国家产生的背景来看，高效管理显然也是其思想内核之一。19 世纪以前的大部分美国历史中，行政机构要么保持着非常有限的作为，要么就是分肥体制下所呈现的混乱、腐败的无效状态。然而，对比工业革命催生的效率准则以及垄断企业近似疯狂的生产效率，人们已无法容忍政府继续低效。新的思想、新的发明、新的技术和它们的生产分配一夜之间改变了人类社会，当注意力转移到政府组织时，社会自然会要求建立“企业化”政府，其首要象征就是坚持效率作为衡量公共组织成功与否的关键指标。
　　如果说效率是行政国家的准绳，那么科学则是达成这一目标的技术保障。行政国家正是通过科学管理方式来助推高效的行政运作。科学管理运动（Scientific Management Movement）不仅证明了各类组织的效率提升还有很大空间，而且指明了提升的路径和方法——科学主义管理哲学。当科学的管理方式应用到行政机构中，行政行为的独立性突显，因为科学主义精确性、机械和高效原则与政治要求的多元价值、渐进思维和参与意识体现了截然相反的逻辑，并要求摆脱政治性的种种束缚。此外，政策科学的出现和发展还为行政国家的演进提供了新动力，科学决策的理念不仅被政府行政采纳，而且得到民众认同，专业官僚参与政治过程的合法性大大增强。
　　从行政国家的思想来源可以看出，行政国家虽然建基于宪政的认知框架，但在问题解决方式上却秉承了技术主义的思维路线。前者的政治理念与后者的理性诉求在行政国家的自我强化过程中冲突渐现，并必将在实践中得以呈现。

行政国家的实践状态

　　显然，行政国家在实践中经常会呈现出非常有效的一面：依据官僚制搭建的实用组织结构、技术专家治国的科学保证、理性化的决策模式、法定权威和公共财政对行政运作的支持。事实上，作为对社会和经济转型的回应，政府规模膨胀的初始动机之一就是为了满足日益增加的对公共服务和公共产品的需求。行政国家还以韦伯式官僚制逻辑来改善自身运作机制，确立自上而下的权威命令链条以保证行政首脑的命令得到贯彻执行，行政人员的行为变得可测、可控和稳定；专业分工进一步细化和深入，以确保公共产品供给的效率并降低成本；行政组织自身加强法制化管理，人员和机构的行为必须有明确法律依据。此外，政府规制得到大范围推展，行政对市场的监管作用明显，为经济和社会发展提供合适的制度环境；刺激各项正常的社会经济活动，给予准确的发展指导；大量使用科学论证、引入专家参与决策和雇佣专业人员来提升公共政策的科学性，摒弃了过去长期使用的经验型决策。
　　但是，由于行政国家思想蕴含的内在紧张，行政国家在实践中也可能带来一些问题并引发对行政国家的批评。这些批评主要集中在：第一，虽然行政国家基于专业分工、权威等级和理性决策试图最大限度地保证行政运作效率，但实际上行政效率可能被降低了。因为行政组织的各项原则会产生严重的“反功能”（dysfunctional）效果，越是严格地恪守那些原则，“反功能”的效果越是突出，追求效率的每一项努力都可能走向反面。第二，急剧变动的社会环境使庞大的行政国家愈显笨拙和迟滞，行政国家所要求常规性的、稳定性的管理环境难以应对骤变带来的新挑战。第三，行政国家规模巨大而且权力集中，是资源浪费和行政混乱的结构性根源。因为无论行政机构还是行政人员，都在利用繁复的行政机制来实现局部利益而不是公共利益的最大化。第四，公共责任面临缺失困境。在民众眼中，行政国家的运行维系于自上而下的命令链条，下级必须绝对服从上级决定，而且行政规章制度对这一逻辑的巩固和官僚个人价值判断的缺失不断激励着面向上级的等级责任，而不会是面向民众的公共责任。第五，社会精神风貌日显“官僚化”。行政体制以自己的价值取代了多元的人类文化价值。前者价值强调严谨、稳定、纪律、可靠和形式理性等技术或工具价值，而社会价值强调正义、自由、幸福、爱憎等人文品质。
　　总之，由于在行政国家中“政府在社会中的作用已变得如此广泛以及政府在如此大的程度上是行政性的”，这在本质上改变了行政、立法和司法之间的制度性关联，并因此而重塑了国家结构中的两对核心关系——政府权威和民主责任之间的关系，以及官僚理性和政治控制之间的关系。在这种情况下，真正的忧虑在于：在行政机制“包裹”国家甚至社会的过程中，行政国家突破宪政的底限将可能只是时间问题。而这一点，正是在行政国家发展过程中所需要竭力避免的风险。
　　（作者单位：《公共行政评论》编辑部）

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