中央与地方所属普通高等教育机构数量的变化（1988—2006）

　　高等教育管理体制反映了高等学校、政府和社会三者之间的关系，高等教育管理体制改革则主要是理顺这三者之间的关系，特别是政府与高等学校之间的关系。纵观我国高等教育体制的演变过程，中央政府与地方政府之间以及政府与高校之间都经历了一个从集权到放权的比较曲折的道路，在逐步扩大省级政府发展高等教育的决策权和自主权的同时，高校的办学自主权也在不断扩大。

从高度集权到“三级办学”

　　计划经济时代，我国实行了高度集权的高等教育管理体制，实行中央财政部门与教育部门、计划部门协商联合下达教育经费支出指标的政府投资办学管理体制。1980年，我国对财政体制进行了深入的改革，形成各省“分灶吃饭”的中央与地方分级管理并负责财政收入与支出的新财政体制。与此相适应，政府财政用于高等教育方面的支出根据高校的行政隶属关系，分别由中央与地方财政分别负担，中央不再统一高等教育财政。在这一时期，我国高等教育虽然发展迅速，但高校仍然处于政府的严格管制之下，严重影响了高校办学自主权的充分发挥。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》针对这一现实，提出了高等教育管理体制改革的重点，“加强宏观管理，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”。在中央与地方的职责权限上，提出了国家及其教育管理部门“要加强对高等教育的宏观指导和管理”，同时为了调动各级政府办学的积极性，强调要实行“中央、省、中心城市三级办学”的高等教育管理体制。

中央与省分级管理、分级负责

　　在经过了近10年的“中央、省、中心城市三级办学”的高等教育管理体制改革之后，体制中的政府与学校、中央与地方、学校与社会等各种关系和矛盾又凸显出来。因此，1993年《中国教育改革与发展纲要》又提出深化高等教育体制改革，主要是“解决政府与高校、中央与地方、国家教委与中央各业务部门之间的关系，逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”。在高校的所属管理上，强调省级政府对高等教育的职权，提出要“进一步简政放权，扩大省的教育决策权和包括对中央部门所属学校的统筹权”。同时在中央与地方的关系上，进一步确立了中央与省“分级管理、分级负责”的管理体制，中央直接管理一部分关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校。
　　这一时期，地方高等教育的管理责任和权力都交由省、自治区、直辖市，尤其是中心城市的高校管理都下放到省级政府直接管辖。另外，在中央教育部门与中央业务部门的关系上，国家教委主要负责统筹规划、政策指导、组织协调、监督检查、提供服务；而中央业务部门具体负责管理其所属高等学校。1994年7月国务院发布的《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》则进一步明确了高等教育体制改革目标：“高等教育逐步实行中央和省、自治区、直辖市两级管理，以省级政府为主的管理体制。……逐步扩大省级政府的教育决策权和统筹权。” 1994年，我国财政体制进行分税制改革，把教育列为中央和地方共同承担责任，巩固了原有的中央与地方的两级政府财政分担机制，但是没有明确划分中央和地方的投资责任。从高等教育机构数来看，在这一阶段，这项改革并没有真正付诸实施。

“共建”和“联合办学”

　　1996年初，“九五”计划进入实施阶段，《全国教育事业“九五”计划和2010年发展规划》开始启动。这一阶段，国家提出了高等教育行政体制改革的新目标和新任务。在“九五”期间，要对高等学校实行部门与地方共建共管或以多种形式实行联合办学，尤其是要以“共建”和“联合办学”为主要形式，扩大学校投资渠道和服务面向，淡化和改变学校单一的隶属关系。在中央与地方职责权限上，把高等教育管理权下放给省级政府，强调要“加强省级政府统筹和条块结合，推动有条件的学校进行实体合并”，而且将部分专业通用性强、地方建设需要的中央部门所属学校转由省级政府管理。1998年国务院颁布《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》（国发〔1998〕21号），再次强化了高等教育管理体制的改革步骤。从该年度开始，央属高校开始出现大幅削减，从上一年度的345所减少至263所。

中央与省两级管理、以省为主

　　1999年是高等教育改革最关键的一年。同年1月《高等教育法》颁布实施，规定了“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”。这一时期，国家对高等教育管理重点落实了高校“自主办学、民主管理”的原则，实行“国家宏观政策指导下，以省级政府统筹为主的条块有机结合”的新体制。在中央政府与地方政府管理权限的具体划分上，国务院统一领导和管理全国高等教育事业；省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。
　　同样，从1999年起，国家提出要进一步简政放权，加大省级政府发展和管理本地区教育的权力及统筹力度。通过继续贯彻“共建、调整、合作、合并”的改革方针，基本完成了高等教育行政体制和布局结构的调整，形成了中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育行政体制。这一阶段，央属院校从原有的248所进一步减少至116所。
　　进入21世纪的头两年，对高等教育“两级管理、以省级人民政府管理为主”的新体制从“基本完成”转向强调“全面完成”阶段。2004年2月，教育部颁布的《2003—2007年教育振兴行动计划 》特别指出，要真正完善中央和省级人民政府“两级管理、以省级人民政府管理为主”的高等教育行政体制。因此，最近几年，“以省为主”的高等教育行政体制得到了全面实施，中央政府职能也逐步在转变，省级政府权限不断扩大，大多数高校的管理权或所属权都归属地方政府。
　　经过10余年的努力，中央政府结合国家机构改革，对高等教育行政体制进行了重大变革，为解决条块分割问题，优化资源配置，在中央政府各部门之间、中央与地方政府之间重新确立和划分管理责任与权限，并通过八字方针（共建、调整、合作、合并）和五种途径（共建共管、合并学校、合作办学、协作办学和转由地方办学）对已有的高等教育资源进行了有机整合，“中央和省两级管理、以省级政府管理为主”的高等教育行政体制基本形成。由2006年高校在校生的分布状况可知，地方高校虽然在博士研究生中所占比例较为有限，但在硕士、本科以及专科在校生中所占的比例已分别达到43.8%、68.6%、81.6%，成为我国高等教育发展中的核心力量。（作者单位：北京大学教育学院）

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