国家的功能是多方面的，但其最根本的功能在于通过制定和实施制度，提供社会运行的规则体系，并保障这些规则在实践中得以实施，以维护稳定和促进发展。从制度上保护人们的劳动成果，保障人们追求自身利益的自由和权利，是促进经济繁荣的重要条件。实际上，人们研究发现，“除了一些非常典型的特例以外，一个国家的繁荣不仅仅是指物质或自然资源的丰富。更重要的是，繁荣是制度性的”。
　　那么，为什么制度如此重要呢？概括来说，这主要是由制度的以下六大功能所决定的。
　　1. 规范功能。没有规矩不成方圆。“如果没有约束，我们便置身于（弱肉强食的）霍布斯丛林而不可能有文明。”制度是一个社会的行为规则体系，是一个社会最重要的规矩和约束，它规范着人们的权利与义务，约束着人们的行为，保护着人们的自由和权利。“制度是稳定的、周期性的行为模式和规范体系，是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为制定的一些制约。”制度通过向人们提供一个日常生活的结构来减少不确定性，它们是为人类发生相互关系所提供的框架。离开制度，人类社会寸步难行。
　　2. 秩序功能。制度具有从冲突中创造秩序的功能。国家是从社会中产生但又居于社会之上的力量，其基本功能正是通过制定制度而“把冲突保持在‘秩序’的范围之内”。制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的。在存在社会混乱的地方，社会的相互交往必然代价高昂，信任和合作也必然趋于瓦解。制度为人们的行为划定界限，知道什么是可为的、什么是不可为的，制度也确定了矛盾与冲突的调解和仲裁机制，使矛盾和冲突出现后可以在制度框架内得到和平的化解。没有社会秩序，一个社会就不可能运转。制度安排或工作规则形成了社会秩序，并使它运转和生存。
　　3. 预期功能。制度使社会各行为主体的行为变得可以预见，协调着各行为主体之间的关系，指导着人们在复杂的现实世界中如何追求自己的利益，如何保障社会的利益。实际上，人是一种有预期的社会动物，离开制度对预期的保障，人类社会就难以运行。预期的安定原则是社会运行的一项根本法则，“没有这个原则，人们就不能在社会里生活。” “制度是广为人知的、由人创立的规则，它们的用途是抑制人类可能的机会主义行为。它们总是带有某些针对违规行为的惩罚措施。制度要有效率，就应该简单、确切、抽象、开放和适度稳定。”制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得可以预见，从而将人类的行为导入合理预期的轨道。
　　4. 激励功能。制度通过提供稳定的奖惩预期，通过减少不确定性和外部性，通过保障人们行动的成果从而激励人们为实现自己的目标而奋斗，激励人们在规则允许的框架内放心大胆地最大限度地增进自己的福利，从而也有利于社会总体福利的不断增进和改善。保障人们的财产安全，保障人们拥有对自己劳动成果的所有权和支配权，特别是保护人们的物质财产权和知识产权都是促进人和社会发展的重要制度安排，也是激发人们尤其是企业家创新精神的制度保障。
　　5. 指导功能。“制度是行为规则，并由此而成为一种引导人们行动的手段。”制度是一种确定的行为规则，为各行为主体的行动提供着指南，引导着人们的竞争和协作活动，通过提供决策的基本程序和信息集，指导人们的决策活动，预防人们犯错误，及时纠正人们已犯的错误。
　　6. 节约功能。制度能够通过减少由于外部信息的不确定性和人的机会主义倾向来降低交易成本（包括处理人与人之间关系的信息成本、谈判成本、契约成本、协调成本、监督成本、风险成本等），制度也能通过提供有用的知识和信息而减少生产的制造成本，有助于人们以较小的成本实现更大的收益。
（作者单位：中国科学院—清华大学国情研究中心）

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