从2001年开始，中国调整了农村义务教育管理体制。这一改革不再是分权化改革的延续和完善，而是重新确立政府责任的一种尝试。它既导致了教育投入的快速增长，也在很大程度上促进了教育公平，从而为世界教育改革提供了有益经验。

　　20世纪70年代，世界上大多数发展中国家的教育经费由中央政府提供。但此后，亚非拉很多国家出现了分权改革，地方政府、社区以及非政府组织开始在教育管理和经费筹措方面发挥重要作用。中国是这一世界性改革的重要组成部分，从20世纪80年代开始确定了“低重心”的教育发展战略，对基础教育实行“分级办学、分级管理”。有学者指出，中国可能实行了世界上规模最大而且是最全面的教育分权改革试验。

　　中国从2001年开始的农村义务教育管理体制改革确立了地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，基础教育管理与经费筹措的主要责任由乡镇转移到县级政府。经过了若干年的改革实践，对这一改革的性质和成效进行评价在时机上已经成熟。它究竟是对过去体制的巩固和完善，还是代表了一种新的改革思路？如果把中国的经验置于世界教育改革的大背景中，中国2001年的教育改革能否给其他地区一种启示？

2001年改革告别分权化

　　无论赞成还是质疑教育分权化，学者们都认识到教育分权改革是一个趋势。这里隐含的一个判断就是教育分权化一旦成为现实，就会强化地方政府和社会力量在教育中的作用，权力的再分配会更进一步加强支持分权的力量，从而形成制度化的路径依赖。从这个角度出发，中国2001年的义务教育体制改革具有特别的意义，它可能对教育分权改革必然导致路径依赖和制度锁定这一重要命题提出从未有过的质疑。

　　如何从分权化的角度评价2001年开始的改革？理论上存在两种大相径庭的观点。第一种观点是2001年的改革仍然是在教育分权的框架下进行的，由乡到县的调整并没有改变教育经费主要由地方政府负责的格局，中国仍然是世界性的教育分权改革的一个组成部分。

　　第二种观点是中国2001年的改革迈出了新的一步，不再是分权化改革的延续和完善，而是从义务教育经费分散化和多元化转向义务教育经费由政府负责，从农民对农村义务教育经费负有重要责任转向由各级政府分担。20世纪90年代，中央政府还在强调要巩固和完善义务教育经费来源多样化的机制，发挥社会办学的力量；到了21世纪，政府强调的重点已经发生了根本性的变化，政府办学的责任得到了确认。所以中国没有被过去的教育分权改革锁定，不能再被视为世界性的教育分权改革的重要组成部分。相反，中国为发展中国家走出分权改革的迷思提供了宝贵的经验。

　　通过分析生均教育经费支出数据，我们发现中国义务教育阶段经费支出的城乡差距，尤其是预算内教育经费支出的城乡差距，在2001年以来呈现快速下降的趋势，因此2001年的改革不能被看作是20世纪80年代和90年代分权改革的延续。至于教育经费地区差距，小学生均预算内教育经费支出的地区差距在2001年以后下降得更快，因此2001年的教育改革与其说是之前分权化改革的巩固和完善，不如说是一个转向。但是这一改革在降低初中生均教育经费的地区差距方面还没有带来立竿见影的效果，这是需要进一步研究的问题。

2001年改革促进了教育公平

　　2001年的教育改革带来了平等化的效果，小学生均预算内教育经费支出在城乡之间和地区之间的分配更加公平，初中生均预算内教育经费支出在城乡之间的分配也更加公平，只有初中生均预算内教育经费支出的地区差距仍在增加。2001年的教育改革基本上是成功的，通过增加县级、省级以及中央政府的教育支出，既迅速增加了教育投入，也促进了教育公平。

　　2001年的教育改革在促进小学阶段的教育公平方面取得了更大的成功。这一结果显示，尽管中国宣布2000年基本上在全国范围内普及了九年制义务教育，但是如何巩固这一成果仍然是一大挑战，在2001—2005年期间，巩固的重点还在小学教育，没有延伸到初中教育。显然中国在巩固九年制义务教育方面仍然有一段路要走，政府需要加大对初中教育尤其是中西部地区的初中教育的支持力度。

　　2001年的教育改革在解决城乡差距问题方面取得了更大的成功，这是因为教育经费支出的城乡差距有多层次的形成原因。在县一级，依赖农业的乡和非农经济更发达的镇之间就能因财政能力不同形成城乡差距；在省一级，经济更发达的市（区）与经济相对落后的县之间也形成城乡差距。2001年的改革通过把教育投入的主要责任从乡镇政府上移县级政府，并且增加省级政府在教育经费统筹中的责任，能够在很大程度上降低县域范围内的城乡差距问题，在某种程度上降低省辖范围内的城乡差距问题。但是这些机制对解决地区差距作用有限，因为地区差距是一个跨省的问题。在这个问题上，中央政府需要发挥主要作用，增加对中西部地区的投入。我们的分析指出，直到2005年中央政府在解决地区差距问题方面起的作用还不够。

2001年改革强化了政府在义务教育中的责任

　　如果把中国2001年的教育改革放在世界教育分权改革的大背景下观察，中国的经验应该具有特殊的意义。首先，过去的分权研究强调教育效率和质量的重要性，中国的经验则表明教育公平也应该成为一个重要的考量。“低重心”的分权体系往往带来教育资源的不平等分配，不只是在发展中国家如此，在发达国家亦然。美国的学区体制过于依赖地方的房屋地产税，同样造成了教育经费在学区之间的不平等分布，需要州政府加以平衡。中国的经验也表明“低重心”、多渠道的教育经费体制既难以保证教育的稳定投入，也不能保证教育资源的公平分配。同之前的分权化改革相比，2001年的改革强化了县级、省级与中央政府在义务教育中的责任，既促成了教育经费的快速增长，也提高了教育经费的公平分配程度。

　　其次，过去的研究强调分权改革会进一步弱化中央政府的作用和能力，造成路径依赖和制度锁定。中国的经验对这一命题提出了直接挑战。中国20世纪80年代和90年代的分权化改革并没有把中国锁定在分权框架中，2001年的教育改革不是之前分权化改革的延续和完善，而是代表了一个新的方向，由“低重心”、多渠道的经费机制过渡到县级及以上政府分担的机制。中央政府即使在分权化改革时期，仍然在教育及其他领域拥有设定目标与议事日程的能力。它需要赢得地方政府的合作，但是它有超越地方政府以及分权化改革制约的能力。总而言之，进入21世纪以来，中国正在走出分权化的框架，探索一条建立稳定的经费投入机制、更大程度地促进教育公平的新路。中国的经验能够为世界教育改革提供有益的参考。同时，中国的教育改革也为我们反思主流研究中关于教育分权改革的内在合理性以及路径依赖等一系列命题和假设提供了新的机会。

　　（作者单位：新加坡国立大学东亚研究所；本文是一篇长文节选，即将全文发表于《中国社会科学》2009年第4期）

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教育平等

　　指教育民主化的一个重要内容，是人们不受政治、经济、文化、民族、信仰、性别、地域等的限制，在法律上享有同等的受教育权利、在事实上具有同等的受教育机会。教育平等的涵义包含四个重点：第一，人即目的，人受教育的最终目标是个体自由和谐地发展，只有尊重每一个个体的基本人权与自由发展，才符合教育平等的原则。第二，教育权利平等原则。这是相对于政治、经济上的权利平等而言的。第三，教育机会均等原则。良好的教育制度是每个人都有均等的学习机会，在教育过程中有均等的对待和成功的机会。第四，差别性对待原则。由于教育的效果会因受教育者个人的天赋与机遇而不同，机会均等不可能机械地实现，因此，教育平等的实现必然要求给不同的受教育者以不同的教育待遇，即以“平等考虑”为基础，在平等的基础上以不同的方式对待不同的受教育对象。

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